RECONOCIMIENTO DE TÍTULOS HABILITACIÓN Y ACREDITACIÓN EN ARGENTINA.

Aportes para el debate universitario en vistas a la integración regional

Resumen

Pero a la vez, dicha reorganización se presenta en un contexto regional diferente al de épocas pasadas. La globalización en todos los órdenes sociales también se traduce en la necesidad de pensar políticas regionales en torno a la educación superior, y es aquí donde el tema de reconocimiento y validación de títulos, habilitación y acreditación de carreras cobra mayor relevancia.

Estos son temas que aún no parecen estar presentes en el debate universitario y que sí ya existen, con ciertos avances, en los organismos pertinentes del gobierno e incluso en reuniones de países a nivel regional. Los temas en cuestión traen a la luz viejas discusiones tales como la habilitación para el ejercicio profesional pero, dado el nuevo contexto, combinadas con actuales temas como la evaluación y la acreditación universitaria. Este artículo describe las medidas políticas adoptadas en la materia desde la Ley Avellaneda hasta la actualidad, como paso inicial para un estudio más profundo de reflexión y propuesta que será necesario realizar a través del análisis comparado con otros países de la región y del mundo.

1. Introducción

Pero a la vez, el actual debate en torno a la reorganización del sistema de educación superior se presenta en un contexto regional diferente al de épocas pasadas. La globalización en todos los órdenes sociales también se traduce en la necesidad de pensar políticas regionales en torno a la educación superior, y es aquí donde el tema de reconocimiento y validación de títulos, habilitación y acreditación de carreras cobra mayor relevancia.

El presente trabajo intenta presentar aportes para un debate que aún no parece estar presente entre los protagonistas del sistema universitario y que sí ya existe, con ciertos avances, en los organismos pertinentes del gobierno e incluso a nivel de reuniones de países a nivel regional. El tema en cuestión trae a la luz viejas discusiones tales como la habilitación para el ejercicio profesional pero, dado el nuevo contexto, combinadas con actuales temas como la evaluación y la acreditación universitaria. Este artículo pretende mostrar un estado del arte en la materia como paso inicial para un estudio más profundo de reflexión y propuesta que será necesario realizar a través del análisis comparado con otros países de la región y del mundo.

2. Cuestiones conceptuales

El reconocimiento de un título o su validez no implica habilitación para el ejercicio de una profesión, como así tampoco que la carrera respectiva esté acreditada.

El reconocimiento de un título implica que el Estado da fe de su legalidad, de su autenticidad. Solo pueden ser reconocidos los títulos, diplomas, etc. emitidos por instituciones legalizadas, que hayan cumplido con todos los requisitos que señala la legislación vigente para que una institución funcione legalmente. En el caso de que una institución no cuente con el reconocimiento oficial, los títulos que emita tampoco podrán contar con él y, por consiguiente, no habilitarán para el ejercicio de profesiones.

Puede darse el caso de que una institución no oficialmente reconocida emita certificados, títulos o diplomas. La legislación no lo prohíbe, no obstante dichos certificados, títulos o diplomas no podrán ser reconocidos por el Estado y, en consecuencia, no habilitarán para el ejercicio profesional.

El tema del reconocimiento oficial y de la habilitación para el ejercicio de las profesiones se complejiza aún más en la actualidad, con la puesta en práctica de sistemas de acreditación. Tal es el caso de Argentina, que se verá en detalle en el próximo apartado, en el que la acreditación es condición necesaria para el reconocimiento oficial y la consecuente validez nacional de títulos de las carreras reguladas por el Estado.

A fin de intentar clarificar la relación entre los conceptos anteriormente citados -acreditación, reconocimiento y validez de títulos y habilitación para el ejercicio profesional- se considera de interés distinguir las siguientes situaciones: * Carreras que se acreditan con el sólo objetivo de certificar su calidad. En tal caso la acreditación no se vincula ni con la validez del título, ni con su reconocimiento oficial, ni con la habilitación para el ejercicio profesional. Tal es el caso en diversos países tales como Estados Unidos, Gran Bretaña, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Colombia, México. En dichos países el ejercicio de la profesión requiere satisfacer diversas exigencias establecidas por el Estado, pero no es preciso que la carrera haya sido acreditada para poder cumplir con tales exigencias.

* Carreras que deben ser acreditadas para que los títulos que expiden tengan reconocimiento oficial, validez nacional y habiliten para el ejercicio de las profesiones. Es el caso de Argentina cuando se trata de carreras reguladas por el Estado, y de Chile, en su sistema de acreditación.

* Carreras en las que la acreditación constituye un requisito para que el egresado pueda cumplir los requerimientos establecidos para obtener la habilitación para el ejercicio profesional. Es decir, el egresado de una carrera no acreditada no puede presentarse a cumplir las exigencias establecidas para obtener su habilitación profesional. Es el caso de los EEUU, país en el que las Asociaciones Profesionales no admiten que se presenten a examen los egresados de carreras no acreditadas.

* Carreras que se evalúan pero no se acreditan, pese a lo cual los títulos cuentan con reconocimiento oficial, tienen validez nacional y habilitan para el ejercicio profesional.

Es el caso de Argentina para las carreras que no están reguladas por el Estado y el caso de Francia, en el que las carreras son evaluadas pero no acreditadas y la evaluación no se vincula con el reconocimiento oficial, ni con la validez nacional ni con la habilitación para el ejercicio profesional.

3. El caso de Argentina. Antecedentes históricos y situación actual

Posteriormente, el debate se centra en la cuestión de la evaluación y la acreditación universitaria, acorde con la tendencia universal de búsqueda del mejoramiento de la calidad de las instituciones universitarias y de rendir cuentas a la sociedad y al Estado de los recursos recibidos. En este sentido, esta etapa se caracteriza por los primeros intentos desde el gobierno de organizar un sistema de evaluación y acreditación nacional en el marco del cual comenzará a delinearse el sistema de validación de títulos.

Este segundo momento cobra mayor importancia con la sanción de la Ley de Educación Superior N§ 24.521 y sus normas reglamentarias, en las que se establecen las actuales disposiciones en materia de validación de títulos, habilitación y acreditación.

3.1. Antecedentes históricos

1, inc. 4 sostiene que: "cada facultad (...) dará los certificados de exámenes en virtud de los cuales la universidad expedirá exclusivamente los diplomas de las respectivas profesiones científicas". Esta atribución de las casas de altos estudios nacionales de otorgar títulos y grados para el ejercicio profesional con carácter exclusivo se mantendrá a lo largo de la historia de las universidades nacionales.

Así, las leyes universitarias de los gobiernos peronistas mantienen el mismo espíritu. La ley 13.031 o Ley Guardo sancionada en 1947 sostiene en su art. 2: "Son funciones de las universidades, de las cuales no podrán apartarse (...) Inc. 5: preparar para el ejercicio de las profesiones liberales, de acuerdo con las necesidades de la Nación, los adelantos técnicos mundiales y las transformaciones sociales, otorgando los títulos habilitantes con carácter exclusivo"; y la ley 14.297, de 1954 dice: Art. 1: "Las universidades argentinas cumplirán su misión con un sentido eminentemente humanista y de solidaridad social, a cuyo efecto tendrán los siguientes objetivos: (...). Inc. 5: el otorgamiento de los títulos o diplomas para el ejercicio de las profesiones liberales y la reglamentación de su habilitación, reválida y reconocimiento, todo ello con carácter exclusivo". Según Mignone, ambos ordenamientos legales "...restringieron notablemente la autonomía de las universidades, reglamentaron minuciosamente sus funciones y procuraron su coordinación bajo la inspiración y conducción del Estado. Es razonable entonces que atribuyeran a los establecimientos nacionales la facultad de conceder la habilitación profesional conjuntamente con el título académico, al menos para las actividades denominadas liberales (abogacía, medicina, ingeniería civil y electromecánica, contaduría pública, auditoría, etc."(Mignone, 1996).

En lo que respecta a las instituciones privadas, todos los antecedentes -legislativos y judiciales- muestran un acercamiento al modelo francés, en donde la universidad conserva el derecho de expedir grados académicos pero es el Estado -ya sea a través del Poder Ejecutivo Nacional o de la Legislatura- el que se reserva la función de reglamentar o controlar la actividad profesional y expedir los títulos profesionales. Mientras que las universidades nacionales son las autorizadas para extender títulos profesionales2.

Hasta 1955 no existían instituciones de este tipo con capacidad de expedir títulos y grados. El artículo 28 del decreto-ley 6.403/55 autorizó tales creaciones: "La iniciativa privada puede crear universidades libres que estarán capacitadas para expedir diplomas y títulos habilitantes siempre que se sometan a las condiciones expuestas por una reglamentación que se dictará oportunamente"3.

A partir de la letra de dicho artículo se desata una polémica y por decreto 3218/55 se crea "...una comisión con el objeto de asesorar al gobierno sobre la reglamentación legal de la existencia y funcionamiento de las universidades libres creadas por la iniciativa privada de acuerdo con lo que dispone el artículo 28 del decreto-ley 6403". Dicha comisión se expide destacando la inconveniencia de la redacción del artículo 28 y las limitaciones a que la colocan los textos de los decretos 6403/55 y 3218/564. Sin embargo, con la asunción del nuevo gobierno, el decreto 6403/55, es ratificado por ley 14.467, momento en que se reanuda la lucha entre los partidarios y los adversarios del artículo 28, conocida como la lucha "laica o libre".

Finalmente, luego de un difícil trámite parlamentario el Congreso sanciona la ley 14.557 conocida como Ley Domingorena, cuyo texto dice: "Artículo 1.- Derógase el artículo 28 del decreto-ley número 6403/55 y apruébase en su reemplazo el siguiente: la iniciativa privada podrá crear universidades con capacidad para expedir títulos y/o diplomas académicos. La habilitación para el ejercicio profesional será otorgada por el Estado Nacional. Los exámenes que habiliten para el ejercicio de las distintas profesiones serán públicos y estarán a cargo de los organismos que designe el Estado Nacional. Dichas universidades no podrán recibir recursos estatales y deberán someter sus estatutos, programas y planes de estudio a la aprobación previa de la autoridad administrativa, la que reglamentará las demás condiciones para su funcionamiento...."5.

Posteriormente, el decreto 1404/59 reglamentó la cláusula anterior. Se crea la Inspección General de Enseñanza Universitaria Privada, dependiente del Ministerio de Educación y Justicia, con funciones de registrar a las universidades privadas y controlarlas. También establece los requisitos para su reconocimiento, que se efectuará mediante decreto del PEN. Fija las normas a que debía ajustarse el examen final de capacitación profesional, exigido a los egresados de las universidades privadas en orden a la habilitación para el ejercicio profesional. Pero "...dichas pruebas nunca llegaron a constituir una comprobación seria de la idoneidad profesional de los egresados; carecieron de publicidad y se transformaron - como tantas otras iniciativas en nuestra cultura institucional- en un rito formal destinado a apreciar a lo sumo conocimientos teóricos". (Mignone, 1996).

Mediante otros decretos el PEN dictó diversas medidas relativas a la organización y el funcionamiento de las universidades privadas. (Ver cuadro anexo, decretos 1918/61, 631/62, 6814/62, 4227/63, 7703/63, 7765/63, 139,63, 1674,64). Entre ellos, cabe destacar el decreto 631/62 (Frondizi-Mac'Kay), por el que se determinan los requisitos para solicitar el examen de habilitación profesional, la constitución del jurado, las características del examen y la validez de los títulos y diplomas otorgados. En cuanto a la constitución del jurado, el examen será tomado por tribunales de la especialidad de cada carrera y se reduce a tres el número de sus miembros, uno representante del Estado -designado por el Ministerio de una terna preparada por la Dirección Nacional de Reglamentaciones de Altos Estudios; un representante de la profesión, a partir de una terna elevada por la asociación profesional; un representante de la universidad privada correspondiente. El examen se basa en un coloquio sobre un tema escogido por sorteo entre seis propuestos por los integrantes del tribunal; y dicho examen "...sólo comprende a quienes aspiren al ejercicio de aquellas profesiones que se practiquen en beneficio de terceros y que se relacionan con la seguridad, la salubridad o el interés público explícitamente declarados por las leyes que reglamenten las respectivas carreras en virtud del poder de policía que corresponde al Estado"(Art.

1). Por su parte, el art. 14 de dicho decreto establece que "Los diplomas académicos de carreras que no sean las de abogacía, arquitectura, ciencias económicas -actuario, contador público y doctorado respectivo-, farmacia y bioquímica, ingeniería, medicina, notariado, agronomía y veterinaria, expedidos por facultades, institutos o escuelas de universidades privadas, sometidas al control permanente establecido por los decretos reglamentarios del Poder Ejecutivo de la Nación, gozan de la validez equivalente a la de los mismos títulos otorgados por los respectivos institutos estatales y con su mismo efecto"6.

Volviendo a la normativa referida a universidades nacionales, tanto las leyes sancionadas durante el gobierno de Onganía como también durante la presidencia de Perón, mantuvieron la tendencia antes mencionada. Ley de facto 17.245. de 1967 determina que las universidades nacionales gozan de la atribución de "...expedir grados académicos y títulos habilitantes y de idoneidad". (art. 6, inc. f), y que "...los títulos profesionales habilitantes y grados otorgados por las universidades nacionales tendrán validez en todo el país. Acreditarán idoneidad y los de carácter profesional habilitarán para el ejercicio de las actividades consiguientes, sin perjuicio del poder de policía que corresponde a las autoridades locales" (Art.

87). Por su parte,: la ley 20.654 de 1974, que reemplaza a la anterior, establece que "las universidades nacionales tienen entre sus atribuciones "...otorgar grados académicos y títulos habilitantes con validez nacional" y fijar su alcance (art. 28, inc. c) Con respecto a las universidades privadas, en 1967 se sanciona la ley de facto 17.604, seguida por el decreto reglamentario 8.472/69 y la resolución ministerial 305 del 16 de marzo de 1970. Estas normas mantuvieron la exigencia de la habilitación profesional a cargo del Ministerio de Cultura y Educación, pero concedieron la posibilidad de su supresión para los establecimientos con autorización definitiva que contaran con un mínimo de quince años de funcionamiento y poseyeran un "nivel académico y docente adecuado" (Art. 19 del decreto 8.472/69)7. Cabe destacar que estas normas pasaron inadvertidas por dos períodos constitucionales (1973-1976 y 1983-1993) y otro de facto (1976-1983), y rigieron sin cambios hasta la aprobación del decreto reglamentario 2330/93.

En 1975 se firma el decreto 939 del 10/5/75 (M.E.M de Perón - Ivanisevich), por medio del cual se introducen por primera vez en la normativa universitaria la cuestión de las "incumbencias". "Las incumbencias profesionales correspondientes a aquellos títulos de nivel universitario que expiden los establecimientos que funcionan bajo la supervisión permanente del Ministerio de Cultura y Educación, dentro de los regímenes fijados por las leyes 17.604 y 17.778, serán establecidos por este Ministerio cuando esos títulos no pudieran ser considerados equivalentes a los que expiden las universidades Nacionales y se trate de actividades cuyo ejercicio profesional se halla reglamentado por el Estado"8. Esta tendencia continuó durante el régimen de facto, en el que se suscribieron decenas de resoluciones determinando incumbencias profesionales a títulos universitarios.

En 1976, la ley 22.207 (Videla, Llerena Amadeo) en su art. 6, inc. d incluye entre las atribuciones de las universidades nacionales "...otorgar grados académicos y títulos habilitantes". Art. 60: "...los títulos profesionales y los grados académicos otorgados por las universidades nacionales tendrán validez en todo el país.

Acreditarán la idoneidad y los de carácter profesional habilitarán para el ejercicio de las correspondientes profesiones, sin perjuicio del poder de policía que corresponde a las autoridades locales". Esta ley incluye además el término "incumbencias" : Art. 51, inc. d) "Corresponde al Consejo Superior (de las universidades nacionales) proponer al Ministerio de Cultura y Educación la fijación y el alcance de los títulos y grados y, en su caso, las incumbencias profesionales".

Mediante resolución Ministerial 1960 del 1/9/80 se reglamenta la norma anterior, extendiendo las incumbencias a las universidades nacionales e incluyendo en las resoluciones a todo tipo de títulos, ajenos a la práctica profesional reglamentada. En el mismo año, por resolución ministerial N§ 2263/80, y ante la disparidad de exigencias en los títulos observada a partir de un relevamiento realizado por el Ministerio de Educación, se define a la licenciatura como título de grado y se fija como pautas mínimas de jerarquía de título la duración de la carrera en cinco años y la carga horaria en veinte horas cátedra semanales. Luego, la resolución ministerial 1456/81, en base a algunas situaciones particulares que imposibilitaban la adecuación a las exigencias mínimas establecidas, disminuye las exigencias para la licenciatura.

Con la asunción del gobierno democrático se sanciona en 1984 la ley de normalización universitaria 23.068. Si bien concede amplia autonomía y autarquía a las casas de altos estudios, propone al Ministerio de Cultura y Educación y Justicia la fijación y el alcance de los títulos y grados y en su caso las incumbencias profesionales de los títulos correspondientes a las carreras, "...sin que nadie advirtiera, aparentemente, que esa institución menoscaba seriamente la autonomía que se decía defender por cuanto deja en manos del MCE, a través de un procedimiento prácticamente secreto y a veces tortuoso, la habilitación profesional de los egresados, tanto de establecimientos estatales como de los privados". (Mignone, 1996).

Finalmente, cabe mencionar un proyecto de ley del diputado Dumón9 presentado en 1991, que proponía la habilitación profesional externa, estableciendo la separación entre título académico y título habilitante, propiciando la organización de un Consejo Nacional de Habilitación profesional, con representación de las universidades y de las corporaciones respectivas. (Ver pág. 99 del trabajo CONEAU).

3.2 Reconocimiento de títulos, habilitación y acreditación en el marco del diseño de un sistema nacional de evaluación y acreditación

En ese marco, y en materia de estudios y títulos para el ejercicio profesional, se firma el decreto 256/94, que establece que las incumbencias serán fijadas por el MCE sólo cuando su ejercicio profesional comprometa el interés público, poniendo en riesgo la salud, la seguridad, los bienes y los derechos de los habitantes, siendo el MCE el que determinará de manera restrictiva la nómina de títulos que así lo exijan.

De esta forma "...se reemplazará una práctica perversa y violatoria de la autonomía universitaria impulsada por la última dictadura militar. Aunque llamativamente aceptada sin protestas y a veces con entusiasmo (...) por las universidades públicas y privadas, las corporaciones profesionales, los gremios docentes y estudiantiles, los especialistas, los sucesivos ministros..." Dicha tendencia se basó "..en la búsqueda desesperada en exclusividad de nichos laborales, vieja tendencia del corporatismo exasperado y de la manía regulatoria de nuestra sociedad, agudizada por la recesión y el desempleo"(Mignone, 1996).

Las leyes de Ministerios acompañaron durante todos esos años esa inclusión, al igual que los colegios profesionales: "..lo llamativo es que la determinación de las denominadas incumbencias se extendió innecesariamente para los diplomas que nada tienen que ver con las profesiones reglamentadas por el Estado, creándose de esa manera un frondoso e inútil conjunto de normas que conspiran contra la necesaria libertad de la tarea académica y científica". (Del Bello, 1994).

Con esta atribución del MCE en materia de validación de estudios y títulos así como de habilitaciones e incumbencias profesionales, se introduce el concepto de Perfil de Título, alcances e incumbencias10. "Con la elaboración de un nuevo concepto, se eleva la definición de los saberes y capacidades de una singularidad institucional a una categoría genérica que cubre la totalidad de denominaciones idénticas". (Auberdiac y Etcheverry, 1995).

El perfil y alcances del título, es decir la acreditación académica, se reserva a las universidades como un requisito para el otorgamiento de la validez nacional de los títulos11.

Se establece, además, que revisarán las incumbencias ya establecidas en lo referido al ejercicio profesional. Para el otorgamiento de la validez nacional el gobierno fijará las exigencias mínimas exigibles. Toda modificación del plan de estudios deberá ser comunicada al Ministerio quien podrá observarlas si no cumplen los requisitos mínimos.

Posteriormente, con la sanción de la ley de Educación Superior, se vuelve a normar sobre los temas en consideración en diferentes partes de su articulado. Con respecto al régimen de títulos, la norma establece que corresponde exclusivamente a las universidades el otorgamiento del título de grado de licenciado y títulos profesionales equivalentes, así como los de magister y doctor (art. 40). El reconocimiento oficial de los mismos será otorgado por el Ministerio de Cultura y Educación, y tendrán validez nacional (art. 41). Estos títulos certificarán la formación académica recibida y habilitarán para el ejercicio profesional, sin perjuicio del poder de policía sobre las profesiones que corresponde a las provincias. Los conocimientos y capacidades que tales títulos certifican, así como las actividades para las que tienen competencia sus poseedores, son fijados por las instituciones universitarias, "...debiendo los respectivos planes de estudio respetar la carga horaria mínima que para ello fije el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades". (art. 42).

A su vez, el Art. 43 dispone requisitos especiales para las denominadas "profesiones reguladas por el Estado": "Cuando se trate de títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes, se requerirá que se respeten, además de la carga horaria a la que hace referencia el articulo anterior, los siguientes requisitos: a)Los planes de estudio deberán tener en cuenta los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad de la formación práctica que establezca el Ministerio de Cultura y Educación, en consulta con el Consejo de Universidades; b) las carreras respectivas deberán ser acreditadas periódicamente por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria o por entidades privadas constituidas con ese fin debidamente reconocidas. El Ministerio de Cultura y Educación determinará con criterio restrictivo, en acuerdo con el Consejo de Universidades, la nómina de tales títulos así como las actividades profesionales reservadas exclusivamente para ellos".

Cabe destacar que al momento de redacción de este trabajo, el artículo 42 y 43 han sido declarados inconstitucionales por la justicia en primera instancia, a partir de un fallo a favor de la Universidad de Buenos Aires.

Centrándonos en el debate suscitado durante el proceso de sanción de esta norma, es interesante destacar que los borradores preliminares del proyecto de ley de educación superior elaborados por el Ministerio de Educación para su remisión al Congreso, establecían un mecanismo de habilitación profesional a cargo del Estado. Al respecto, en los propios fundamentos del proyecto de ley que el PEN remite al Congreso se afirma: "...una primera versión del proyecto que ahora presento a vuestra consideración establecía que los títulos que expiden las instituciones universitarias acreditan la formación académica recibida, y que para el ejercicio de aquellas profesiones cuyo desempeño pudiera comprometer el interés público, poniendo en riesgo la salud, la seguridad, los derechos o los bienes de los habitantes, sería necesario, además del título universitario, la correspondiente habilitación profesional.

(...). La propuesta establecía además que tal habilitación, (...) estaría a cargo de Consejos de Habilitación Profesional, en los que tendrían representación las áreas del Estado que atienden la actividad correspondiente, las universidades, las Academias Nacionales cuando sea el caso, las asociaciones de Facultades y los organismos que tienen a su cargo el control de la profesión respectiva. La consulta a las universidades deja ver con claridad que, si bien hubo algunas excepciones, en general no creen llegado el momento de introducir una innovación tan profunda, que por sus vastas implicaciones podría tener efectos perversos no deseados, difíciles por otra parte de prever con alguna precisión.(...) Por estas razones, y porque creemos necesario un profundo debate en la sociedad sobre este sistema, que aún no parece darse, es que hemos optado por la alternativa intermedia expuesta más arriba, que trata de conciliar la atribución de las universidades de expedir títulos habilitantes con el deber que el Estado Nacional tiene de resguardar la fe pública que la sociedad deposita en ellos...". (Ministerio de Cultura y Educación, 1994).

Por otra parte, en la Sección 3 de la norma se establecen disposiciones referidas a la evaluación y acreditación. Se crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), cuyas funciones son las de llevar adelante la evaluación externa de las universidades, acreditar las carreras de grado a que se refiere el artículo 43 y las carreras de posgrado, conforme a los estándares que establezca el Ministerio previa consulta con el Consejo de Universidades, y pronunciarse sobre los proyectos institucionales requeridos previa autorización del Ministerio a la puesta en marcha de una nueva institución universitaria. (Arts 44 a 46). Así, la CONEAU tendrá a su cargo la evaluación institucional y periódica de los establecimientos universitarios, evaluará y acreditará obligatoriamente los posgrados y las carreras vinculadas con la salud, los derechos, los bienes y la seguridad de las habitantes y dictaminará sobre el reconocimiento de las universidades privadas y la creación de las públicas (art. 46). Asimismo, el artículo 76 de la norma establece que cuando una carrera que requiera acreditación no la obtuviere, la CONEAU podrá recomendar que se suspenda la inscripción de nuevos alumnos en la misma, hasta que se subsanen las diferencias encontradas, debiéndose resguardar los derechos de los alumnos ya inscriptos (Art. 76).

Posteriormente, la ley 24.521 es reglamentada a través de decretos que hacen referencia al tema en cuestión. El decreto 499/95 establece los requisitos que deberán cumplir las entidades privadas encargadas de realizar la evaluación externa de las universidades (Art. 4); la duración de la acreditación de una carrera de posgrado -tres años- (art.

5) y la de las carreras reguladas por el Estado -seis años- (art. 6). Se deja explícito como condición necesaria para el reconocimiento oficial y la consecuente validez nacional de los títulos correspondientes a carreras de grado comprendidas en el art. 43 de la ley 24.521 o de posgrado, la previa acreditación de la CONEAU o por una entidad legalmente reconocida para esos fines (art. 7).

Mediante el decreto 576/96, referido a la creación, seguimiento y fiscalización de las universidades privadas, se establece que la autorización provisoria de las mismas será otorgada por decreto del Poder Ejecutivo Nacional previo informe favorable de la CONEAU (art. 3). En lo que respecta a la certificación de títulos académicos expedidos por instituciones privadas con autorización provisoria, el art. 20 establece que la misma será extendida por el Ministerio de Cultura y Educación, previa verificación de la aprobación de las materias del plan de estudios correspondiente y del cumplimiento de los requisitos legales, estatutarios y reglamentarios12.

Por su parte, las instituciones universitarias privadas con autorización definitiva "...podrán expedir los diplomas de sus egresados sin intervención previa del Ministerio de Cultura y Educación, dando cuenta al mismo de los diplomas que se expidan con los datos de los egresados dentro de los treinta (30) días de otorgados. Tendrán como único requisito para su validez la autenticación por parte del Ministerio de Cultura y Educación de las firmas de las autoridades que los expidan"(art. 21).

Posteriormente, se establecen disposiciones relativas a la evaluación y acreditación de los posgrados durante el período comprendido entre la sanción de esta norma y hasta tanto se fijen los estándares que deberán aplicarse en los procesos de acreditación de las carreras de posgrado que establezca el Ministerio de Educación en consulta con el Consejo de Universidades, mediante resolución Ministerial 1670/96. En este sentido, la norma establece que "El reconocimiento oficial de los títulos de posgrado cuyos trámites se hayan iniciado o se inicien antes de que el organismo acreditador comience efectivamente esos procesos será otorgado en forma provisoria, previo dictamen de la Dirección Nacional de Gestión Universitaria. Este reconocimiento oficial caducará de pleno derecho si en el plazo de dos (2) años, a computarse desde la primera convocatoria a acreditación de posgrados que efectúe la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria -CONEAU-, no se logra la acreditación de la carrera por parte de ese organismo o de una institución privada especialmente autorizada a esos fines"(Art. 1).

Además, el reconocimiento oficial y validez nacional de los títulos de posgrado que se hubiera otorgado con anterioridad a esta norma caducará si en el término de dos anos la institución respectiva no logra la acreditación por parte de la CONEAU (art. 3).

Otra norma reglamentaria de la ley 24.521 que toca el tema en cuestión es el decreto 1276/96, por el que se instituye un régimen relativo a equivalencia de títulos y de estudios de validez nacional. En lo que respecta a validación de estudios y títulos docentes expedidos por instituciones universitarias, estos tendrán vigencia previa legalización de los mismos por las universidades, las que deberán certificar el cumplimiento de los criterios de calidad establecidos por el Consejo Federal de Cultura y Educación y por el Consejo de Universidades. Dicha validez nacional se ajustará a lo establecido en el art. 43 de la ley 24.521. La acreditación de las carreras respectivas tendrá en cuenta los criterios de calidad aprobados por los organismos antes mencionados. (art. 4 y 5).

Mediante la resolución ministerial 6/97 se reglamenta el art. 42 de la ley 24.521, que establecía que los planes de estudio de las carreras de grado universitario deberán respetar la carga horaria mínima que para ello fije el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades. Por Acuerdo N§ 3 de fecha 18/12/96, y en base a una propuesta elaborada por el Ministerio de Cultura y Educación13, el Consejo Universidades prestó conformidad para la fijación de una carga horaria mínima en la modalidad presencial de dos mil seiscientas horas reloj como condición necesaria para calificar a una carrera universitaria como de grado, que deberá, además, desarrollarse en un mínimo de cuatro años.

De esta forma, la resolución aludida ratifica el Acuerdo N§ 3 del Consejo de Universidades y establece que el Ministerio de Cultura y Educación, a partir de la fecha de sanción de esta norma -13/1/97- no otorgará reconocimiento oficial a carreras de grado que no se ajusten a las exigencias enunciadas (art. 3).

Finalmente, a través de la resolución 1168, del 11/7/97, se reglamentan los artículos 45 y 46 de la ley 24.521, en base al Acuerdo Plenario N§ 6 del Consejo de Universidades del 1/7/97. De esta forma, se aprueban los estándares que deberán aplicar en los procesos de acreditación de carreras de posgrado la CONEAU y las entidades privadas que se constituyan con fines de evaluación y acreditación. A su vez, los considerandos de esta norma sostienen que mediante el Acuerdo del Consejo de Universidades N§ 6 se elevó la propuesta respectiva, para cuya elaboración se tuvieron en cuenta tanto los aportes del CIN y de instituciones universitarias privadas como la opinión de reconocidos expertos. En dicha propuesta se deja establecido que la fijación de estándares mínimos, pautas y criterios se realiza dentro de un marco lo suficientemente amplio y flexible como para posibilitar la consideración de distintas tipologías y se afirma que en su aplicación deben respetarse los principios de autonomía y libertad de enseñanza y aprendizaje. Se reconocen los tipos de carreras de posgrado -especialización, maestría y doctorado- y se establecen los criterios fundamentales del proyecto de posgrado en su marco institucional; los aspectos que deberá contener el plan de estudios -proyecto y carga horaria-; las características del cuerpo académico; condiciones de admisión, evaluación, promoción y graduación de los alumnos; tipo de equipamiento, biblioteca y centros de documentación y disponibilidades para la investigación.

También se establecen las instancias de acreditación, que alcanzan tanto a carreras en funcionamiento, tengan o no egresados, como a proyectos de carreras. Se establece que la validez temporal de la acreditación será la establecida en el decreto N§ 499/95. Esta acreditación se desarrollará mediante un proceso en el que: 1) participará un comité de pares y comisiones asesoras; 2) se deberá prever entrevistas y visitas; 3) la CONEAU o la agencia acreditadora emitirá resoluciones; y 4) se prevé la reconsideración, en el caso que los anteriores emitiesen dictamen desfavorable.

4. Consideraciones finales: la importancia del tema en el marco de la tendencia a la integración regional

Es así como los conceptos trabajados a lo largo de este artículo cobran mayor relevancia al analizarlos a la luz de los convenios y tratados establecidos en las distintas experiencias de integración regional, tales como la U.E, el TLC y el MERCOSUR, que tienden a extender la validez de los títulos a la totalidad de los países que integran dichos bloques.

El tránsito de profesionales de un país a otro, intensificado en los últimos años pone de relieve el problema de la acreditación de los títulos y la habilitación profesional en un ámbito que excede los límites nacionales. Todos los países que integran dichos bloques consideran que, en el marco de la integración, la evaluación y la acreditación de las instituciones universitarias y la acreditación de carreras, se vinculan estrechamente con el reconocimiento de los títulos y diplomas y el ejercicio profesional.

Algunos especialistas que estudian el tema de reconocimiento de diplomas y títulos consideran necesario el estudio de la cuestión a niveles supranacionales"...no sólo como una forma de control burocrático sino como un factor de incentivo para la mejora de la calidad universitaria y, consecuentemente, la mejora del sistema de educación superior del país y, en una perspectiva de regionalización, al aumento de la competitividad del megabloque buscando una participación activa del mismo en el contexto internacional (Morosini, 1997).

Esta nueva situación requiere, entre otras cosas, la confianza entre los países acerca de la calidad de la formación universitaria de los otros, y esa confianza debe basarse en la certitud que ofrecen la acreditación de las instituciones universitarias, de sus carreras y de la certificación de los egresados (Reisberg, L., 1996) Se trata de lograr un amplio acuerdo entre los países a fin de establecer normas o estándares comunes que, respetando las particularidades, aseguren similares niveles de exigencias en lo que respecta a la evaluación y acreditación y a la certificación del nivel de calidad de los egresados.

Por ejemplo, en la Unión Europea, se ha avanzado mucho respecto al reconocimiento de títulos universitarios. Los mismos han superado la validez nacional, ya que la misma se extiende a la totalidad de los países que integran la U.E., conforme a las Directivas dictadas por el Consejo de la Unión Europea14.

En lo que respecta a nuestra región, se realizó en diciembre de 1996 una reunión de ministros del MERCOSUR en donde fue aprobada una modificación en la óptica de los trabajos para el reconocimiento de los diplomas pronunciándose a favor de la acreditación de carreras. En el documento " MERCOSUR Educativo-1996" se señala que "la acreditación de carreras constituye un procedimiento más apto y ágil para el reconocimiento de títulos, dado que garantiza la diversa realidad de los países y, sobre todo, la formación adecuada".

" En el marco de las tendencias de la modernidad, en donde el Estado Evaluador es uno de los factores para alcanzar el desarrollo nacional surge una nueva tendencia para la movilidad académica: el proceso de reconocimiento de diplomas vía tablas de equivalencia de materias tiende a ser sustituido por el proceso de reconocimiento de instituciones superiores que otorgan diplomas. (...) Si no existe una institución supranacional para el reconocimiento de diplomas académicos, es necesario apostar a parámetros mínimos definidores de calidad. Así, la cuestión del reconocimiento de diplomas trae consigo la cuestión de la evaluación institucional" (Morosini, 1997).

Sin dudas este es un tema que merece ser debatido dentro de la comunidad universitaria, entre otros motivos, porque estos temas tienen como referente directo a las instituciones universitarias que por una parte son autónomas y, por la otra, deben repensar su papel dentro del nuevo contexto de integración regional y global.

Anexo: la normativa existente en la materia

2.) 1954 Ley 14.297 Faculta a las universidades nacionales a otorgar títulos y diplomas para el ejercicio de las profesiones liberales.

(Art. 1, Inc. 5).

1955 Decreto-ley 6403 Establece que la iniciativa privada puede crear universidades capacitadas para expedir diplomas y títulos habilitantes siempre que se sometan a las condiciones expuestas en la reglamentación.

1955 Decreto 3218/55 Se crea una comisión con el objeto de asesorar al gobierno sobre la reglamentación legal de la existencia y funcionamiento de las universidades libres creadas por la iniciativa privada de acuerdo con lo que dispone el artículo 28 del decreto-ley 6403 1955 Ley 14.467 Ratifica el decreto 6403/55a partir de la asunción del nuevo gobierno.

1958 Ley 14.557 Ley Domingorena. Se deroga el art. 28 del decreto 6403/55 y se otorgan facultades a las universidades privadas para otorgar títulos académicos, quedando la habilitación profesional a cargo del Estado. (Art. 1 y art. 28).

1959 Decreto 1404/59 Reglamenta el art. 28 de la ley 14.557. Se crea la Inspección General de Enseñanza Universitaria Privada, dependiente del Ministerio de Educación y Justicia, con funciones de registrar a las universidades privadas y controlarlas. Establece los requisitos para su reconocimiento y las normas a que debe ajustarse el examen final de capacitación profesional, exigido a los egresados de las universidades privadas en orden a la habilitación para el ejercicio profesional.

1961 Decreto 1918/61 Se fija la estructura y la planta funcional de la Inspección General de Enseñanza Universitaria Privada.

1962 Decreto 631/62 Se determinan los requisitos para solicitar el examen de habilitación profesional, la constitución del jurado y la validez de títulos y diplomas otorgados (art. 1 y 14).

Estos requisitos sólo deberán ser cumplidos por las profesiones sometidas al control del Estado. Las demás gozan de la validez equivalente a los mismos títulos otorgados por universidades nacionales.

1962 Decreto 6814/62 Se determina que la Inspección General de Enseñanza Universitaria Privada dependerá directamente del Ministro de Educación y Justicia.

1963 Decreto 4227/63 Disponen que las universidades privadas deberán someter al Ministerio de Educación y Justicia, por intermedio de la Inspección General de Enseñanza Universitaria Privada, las modificaciones que efectúen en los planes y programas de estudios aprobados con anterioridad.

1963 Decreto 4227/63 Se elimina la obligación de someter al Ministerio de Educación y Justicia las modificaciones a que hacía referencia el decreto 4227/63.

1963 Decreto 7703 Obliga a las universidades privadas registradas a llevar libros de "Actas de Inspección".

1963 Decreto 7765/63 Se autoriza a la Inspección General de Enseñanza Universitaria Privada a realizar visitas de inspección en Universidades privadas..

1963 Decreto 1392/63 Prohibe que los institutos universitarios no registrados en el Ministerio de Educación y Justicia se denominen "Universidad Privada Registrada".

1964 Decreto 1674/64 La Inspección General de Enseñanza Universitaria Privada se transforma en "Dirección Nacional de Reglamentaciones de Altos Estudios", entre cuyas funciones figura la de constituir los tribunales examinadores para la habilitación del ejercicio profesional. También se crea el "Servicio de Observación Previsional", encargado de inscribir a las universidades que expidan títulos cuyo ejercicio profesional esté reglamentado por el Estado o que aspiran a que sus títulos tengan los alcances establecidos en el decreto 631/62.

1967 Ley 17.245 Establece que las universidades nacionales otorgan títulos profesionales habilitantes de validez en todo el país y habilitación para el ejercicio profesional. (Art. 6, inc. f y art. 87) 1967 Ley 17.604 Se mantiene la exigencia de la habilitación profesional a cargo del Estado pero se suprime de regulación a los establecimientos privados con autorización definitiva y con más de quince años de funcionamiento.

1969 Decreto 8.472/69 Reglamentario de la ley 17.604 1970 Res. Min. 305 (16/3/70) Reglamentario de la ley 17.604 1974 Ley 20.654 Reemplaza a la ley 17.245. Las universidades nacionales otorgan títulos habilitantes y académicos con validez nacional. (Art. 4, inc. e y art. 28, inc. c.).

1975 Decreto 939/75 Establece incumbencias profesionales a actividades cuyo ejercicio profesional se halla reglamentado por el Estado.

1976 Ley 22.207 Establece que las universidades nacionales otorgan grados académicos y títulos habilitantes con validez nacional.

(Art. 6, inc. d y art. 60).

1980 Res. Min. 1960/80 (1/9/80) Extiende el régimen de incumbencias a todos los títulos e incluye a las universidades nacionales.

1980 Res. Min. 2263/80 Se define a la licenciatura como título de grado y fija pautas mínimas para la jerarquía del título, la duración de la carrera y la carga horaria.

1981 Re. Min. 1456/81 Modifica la resolución anterior, disminuyendo las exigencias para la licenciatura.

1984 Ley 23.068 El ministerio de Educación fija el alcance de los títulos y grados y en su caso incumbencias profesionales. (Art. 6, inc. g).

1993 Decreto 1075/93 Sobre funciones del Consejo Nacional de Educación Superior.

1993 Decreto 2330/93 Nueva reglamentación de la ley 17.504 de funcionamiento de universidades privadas (Art. 29 a 35).

1994 Decreto 256/94 Títulos de nivel universitario. Validez Nacional. Perfil y alcances del título. Limitación del MCE al establecimiento de incumbencias profesionales. Derogación del decreto 939/75.

1995 Ley 24.521 Ley de Educación Superior. Títulos, Evaluación y Acreditación: arts. 40 a 47.

1995 Decreto 499/95 Disposiciones relacionadas con la evaluación y la acreditación.

1996 Decreto 576/96 Reglamentación de la Ley 24.521. Autorización de nuevas universidades privadas.

1996 Res. Mins. 1670/96 Disposiciones transitorias sobre evaluación y acreditación de posgrados.

1996 Decreto 1276/96 Régimen relativo a la equivalencia de títulos y de estudios de validez nacional. Arts. 4 y 5.

1997 Res. Min 6/97 Fija carga horaria mínima de carreras de grado 1997 Res. Min. 1168/97 Se establecen los estándares y criterios a aplicar en los procesos de acreditación de carreras de posgrado por la CONEAU y entidades privadas reconocidas.

Bibliografía

* BRAVO, H.F. Las universidades privadas y el examen de habilitación profesional. Instituto de Ciencias de la Educación. UBA, FFyL, 1985.

* DEL BELLO, J.C. Incumbencias Profesionales. Página 12, Bs. As. 2 de marzo de 1994.

* DIRECCIÓN DE INFORMACIÓN PARLAMENTARIA. Universidades Nacionales. Estudios e Investigaciones 3. Congreso de la Nación. Bs. As., julio de 1985.

* MIGNONE, E.F. "Título académico, habilitación profesional e incumbencias". En: Pensamiento Universitario N§ 4/5. Buenos Aires, Agosto de 1996.

* MIGNONE, E.F. Evaluación, Acreditación, Habilitación. Alternativas, Modelos y Situación de contexto. Mimeo.

* PAVIGLIANITI, N. , NOSIGLIA, M.C. Y MARQUINA, M. Recomposición Neoconservadora. Lugar afectado: la universidad. Miño y Dávila editores, Bs. As., 1996.

* MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACIÓN. Secretaría de Políticas Universitarias. Acreditación de las carreras e instituciones universitarias. Buenos Aires, 1994.

* MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACIÓN. Secretaría de Políticas universitarias. Proyecto de Ley de Educación Superior. texto, comentarios y antecedentes. 1994.

* REISBERG, L. "Evaluación en la educación superior: experiencia de las Estados Unidos". En: Marquis, C. (Comp) Evaluación universitaria en el MERCOSUR. Ministerio de Cultura y Educación, Secretaría de Políticas Universitarias. Buenos Aires, 1994.

* MOROSINI, M. "Mercosul: Reconhecimiento de diplomas e avaliacao institucional". En: Catani, A. (Comp.). Políticas de Educacao Superior na América Latina no limiar do século XXI. Recife, Pernambuco, 1997.

NOTAS

1 En virtud de esa ley un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de 1929 establece que: ...el diploma otorgado por una Universidad Nacional habilita para el ejercicio de la profesión de abogado en todo el país, facultad que no puede ser coartada por las provincias en virtud de las normas constitucionales. Sin embargo, las [provincias pueden determinar exigencias mayores o de otra naturaleza para el ejercicio de funciones judiciales o administrativas". Caso Berraz Montyn. Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Tomo 156, pág. 290.

2 Algunos antecedentes son: Convención Constituyente de la Provincia de Buenos Aires (1871); art. 33 de la Constitución Provincial de Buenos Aires; proyectos de ley de creación de universidades privadas -Cantón, Scotto, Alvear-Marcó, González- Rubino; Convención Constituyente de 1957; Cámara Civil de la Capital Federal 10-10-1928; Corte Suprema de Justicia, 3-2-56; etc. Al respecto ver Bravo, H.F., 1985.

3 Con respecto al polémico artículo, Bravo sostiene: "Centramos tal disconformidad en la atribución de facultades indelegables del Estado que se acordaban a instituciones privadas y, también, en la forma elegida para introducir la innovación"(Bravo, 1985).

4 "La comisión, en consecuencia, siente que no puede desarrollar una labor útil si se limita a reglamentar una disposición cuyas ideas fundamentales no comparte, y por ello considera prudente hacer conocer esta situación al señor ministro para que se disponga o bien la directa derogación de dicho artículo, o bien la ampliación de facultades de la comisión...". Despacho de la Comisión del 18-5-58.

5 Al respecto, Mignone sostiene que esta medida "...resultaba lógica a partir del criterio que la habilitación profesional para 'distintas profesiones'(supuestamente las vinculadas con el interés público) constituye una atribución del Estado, que podía delegarse en las universidades oficiales, pero no en las privadas". (Mignone, 1996). Según Bravo "...quedó a salvo, pues, la indelegabilidad de las funciones del Estado en orden a la policía de las profesiones...", aunque, "....configura una laguna la omisión de disposiciones referentes al régimen de los exámenes de habilitación para el ejercicio profesional, así como la mera alusión a 'los organismos que designe el Estado nacional'(...) En vez de una ley de alcance general e indiscriminado, debía dictarse una ley especial para cada universidad, que las declarara de utilidad pública (...) Así, el reconocimiento sería posterior a la existencia de cada una de estas instituciones, cuando el prestigio derivado de una función valiosa en los aspectos cultural, científico y técnico justificara sobradamente la intervención del Congreso. En cambio, el procedimiento establecido por la ley 14.557 sólo servirá para favorecer, en la mayor parte de los casos, menguados intereses sectarios y de círculos privilegiados...". (Bravo, 1985).

6 Al respecto, Bravo sostiene que esta cláusula es ilegal e inconstitucional, por ser violatoria de la ley 14.557 y porque "...el Estado no puede renunciar al poder de policía que le compete sobre toda la actividad relacionada con el interés público". (Bravo, 1985:45).

7 "De más está decir que en poco tiempo todas las universidades privadas de la época obtuvieron tal dispensa. No hubo a partir de entonces diferencias en esta materia con las estatales". (Mignone, 1996).

8 Según Mignone, este invento "...tuvo lugar por causa de la aparición de nuevas carreras universitarias promovidas por los establecimientos privados, cuyos egresados aspiraban a disponer de un espacio de ejercicio profesional exclusivo y acotado". (Mignone, 1996).

9 Mesa de entradas, 3/5/91. D-6006-91.

10 Art. 1: "A los fines del presente decreto denomínase "perfil de título' al conjunto de los conocimientos y capacidades que cada título acredita; "alcances del título" a aquellas actividades para las que resulta competente un profesional en función del perfil del título y de los contenidos curriculares de la carrera, e "incumbencias", a aquellas actividades comprendidas en los alcances del título cuyo ejercicio pudiese comprometer el interés público. Art. 2:"El otorgamiento de validez nacional de un título universitario acreditará oficialmente el perfil y el alcance del mismo. A esos fines las universidades deberán acompañar a la solicitud pertinente el perfil y alcances del título, los que sólo podrán ser observados por el Ministerio de Cultura y Educación cuando no se adecue a sus contenidos curriculares".

11 "... la denominación de un título no es la resultante de una combinación aleatoria de sus términos, sino que tal denominación conlleva implícitamente el perfil del título al que connota. Es por ello que el perfil de un título es básicamente siempre el mismo, puesto que el saber y el saber hacer están contenidos en su denominación. El perfil de egresado, en cambio, es la descripción del saber, saber hacer y saber ser, que la institución educativa o la universidad define como resultante de un recorrido curricular. En otras palabras, el "producto" esperado como culminación de los aprendizajes previstos en el plan de estudios. (...) el perfil de egresado puede tener diferentes enfoques o énfasis en algunas temáticas o en la aplicación a algunos ámbitos, entre otros. Esta diferenciación es lo que posibilita las orientaciones de carreras (no de títulos)...". (Auberdiac y Etcheverry, 1995).

12 "El trámite será efectuado por intermedio de la institución respectiva, la cual acompañará en cada caso un certificado en el que conste la totalidad de las calificaciones y de las pruebas rendidas por el interesado, con indicación de las fechas de estas últimas. Dicho certificado se archivará en el Ministerio de Cultura y Educación"(art. 20).

13 Este documento, denominado "Pautas y criterios para la determinación de la carga horaria mínima de carreras de grado", lleva la firma del Subsecretario de Programación y evaluación universitaria, Dr. Eduardo Mundet.

14 La directiva 89/48/CEE señala en sus considerandos "1) La supresión de obstáculos a la libre circulación de los ciudadanos: facilitar el ejercicio profesional en otro Estado miembro. 2) Reconocimiento mutuo de las titulaciones universitarias entre los países miembros" y "la implantación de un sistema general de reconocimiento de tzítulos de Educación Superior".

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