II Encuentro Nacional "La Universidad como Objeto de Investigación"

Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)

Noviembre 1997

 Ponencias publicadas por el Equipo NAyA
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EL PLANEAMIENTO UNIVERSITARIO

Sergio F. Obeide
Secretario de Administración Universidad Nacional de Córdoba

Resumen

Se parte de la caracterización organizacional de la Universidad Pública, distinguiéndola de la burocracia estatal y de la empresa. Se aborda entonces el análisis de la viabilidad del planeamiento en la institución universitaria, para lo cual se contrastan las concepciones tradicional y estratégica. Se concluye en que ésta última parece más adecuada, aunque evitando diseños puramente tecnocráticos.

A. PLANTEO DEL PROBLEMA

Una de las notas centrales de la vida universitaria contemporánea en América Latina, es que transcurre en el marco de profundos cambios en su contexto: el proceso de globalización y su impacto en las economías regionales; la creciente importancia del conocimiento como factor del desarrollo productivo; el nuevo rol adjudicado por el Estado y la sociedad misma a las Instituciones de Educación Superior en los procesos de modernización de las naciones; la ya instalada crisis de financiamiento del sector público, que se manifiesta tanto en una tendencia a la disminución relativa de la inversión pública en educación, como en una mayor proporcionalidad del presupuesto universitario otorgado según pautas contractuales establecidas por el gobierno; la aparición de un Estado Evaluador que instituye sistemas centrales orientados al control de la calidad, la eficacia y la eficiencia de las Universidades.

No se pretende de esta manera agotar la caracterización del actual momento universitario, pero sí advertir sobre la disociación entre el modelo prevaleciente de gestión de las universidades y la índole de los desafíos actuales. Para Orozco Silva (1994:14): Hoy se percibe más claramente que la universidad "tradicional" no es viable. La disyuntiva se precisa más claramente: o las instituciones cambian o dejarán de ser relevantes. Todo lo cual exige una reinterpretación de su "concepto" a la luz de las nuevas necesidades.

Frente a ello, en diversos ámbitos universitarios de Argentina, se ha manifestado en los últimos años un interés cada vez mayor por la discusión y el desarrollo de mecanismos de evaluación institucional, que contemplen todos aquellos aspectos (estratégicos, funcionales, organizativos y de resultados) que permitan el diagnóstico desde una perspectiva universitaria, que dé cuenta de la complejidad y especificidad del objeto de estudio.

Sin embargo, aún no ha sido tratado con la profundidad que requiere, la cuestión relativa al rol de la evaluación en el proceso decisorio de la alta gestión universitaria: ¨Cómo se relaciona la evaluación con los procesos de planeamiento y de presupuestación? ¨Es posible concebir una planificación institucional universitaria? ¨Hasta qué punto deben formalizarse los procesos decisorios? ¨Quiénes deben ser los actores y cuáles sus roles?

B. CARACTERÍSTICAS PARTICULARES DE LA UNIVERSIDAD PéBLICA COMO ORGANIZACIÓN COMPLEJA

La sustancia básica sobre la cual y con la cual trabajan los integrantes del sistema universitario, es el conocimiento. Constituye éste un punto de partida fundamental para comprender la dinámica de las organizaciones universitarias (Clark: 1991).

Las características distintivas del moderno conocimiento avanzado, tales como su carácter altamente especializado, la autonomía de las diferentes disciplinas y especialidades, y la imposibilidad de sistematizar el descubrimiento científico, impactan sensiblemente en las formas como se organiza el trabajo universitario; esto es, la docencia, la investigación y la extensión, entendidas como tecnologías de elaboración y manipulación del conocimiento.

De esta manera, una organización de tipo universitario está compuesta de unidades organizativas que reflejan las diferentes ramas del conocimiento, disciplinas y especialidades, cuya vinculación es inevitablemente laxa debido a su escasa o nula interacción.

En este marco, el "operario" universitario es un docente-investigador altamente capacitado, cuya lealtad suele ser mayor para la disciplina o la profesión que para la institución misma. Por estas razones, el poder de decisión tiende a concentrarse en los niveles operativos, provocando en general sistemas difusos de normatización y control universitarios.

Una importante consecuencia de esta dinámica organizacional, radica en la amplitud y ambigedad de los planteos institucionales relativos a los fines últimos o misiones de la universidad, condición necesaria para hacerlos compatibles con la gran heterogeneidad disciplinar y de intereses legítimamente representados (Clark: 1991).

El resultado suele ser un conjunto de propósitos con escaso poder operativo para cada una de las células académicas de la universidad, las que actúan de acuerdo a objetivos más inmediatos y específicos.

Convive con la estructura académica, una estructura administrativa que, al no participar de las características de trabajo enunciadas, tiende al modelo burocrático clásico, con jerarquías piramidales y procesos en gran parte rutinizados, susceptibles de altos niveles formalización.

El sistema de gobierno de las universidades públicas argentinas, está constituido por autoridades democráticamente elegidas, tanto de carácter unipersonal como los órganos colegiados de carácter pluralista, en los que se encuentran representados los diferentes claustros: docentes, estudiantes, egresados, no docentes.

Se plantea de este modo un complejo mapa de poder que reconoce distintas fuentes, que se superpone a una igualmente compleja trama de intereses, constituida generalmente por las diferentes visiones de los claustros, disciplinas científicas, profesiones, establecimientos (facultades, departamentos, institutos, escuelas, etc.), lealtades personales, sectoriales y partidarias, intereses gremiales y de la comunidad en general.

De este modo, el conflicto y la negociación resultan inherentes al proceso de toma de decisiones, en el que se dirimen diferentes intereses asociados a distintas racionalidades no siempre compatibles. Opina Alvarez (1993:420) que:

"...a diferencia del papel que desempeñan los objetivos y metas de alcance general en otro tipo de organizaciones, aquí predomina la orientación particular en torno a intereses parciales, de modo que los resultados de la acción colectiva no son previsibles a partir de la regulación normativa institucionalizada. En un modelo centrado en el conflicto la previsibilidad de los resultados es reemplazada por una causación relativamente indeterminada o, simplemente, por una solución a la mano circunstancialmente apta."

La naturaleza de la institución universitaria, aquí suscintamente caracterizada, advierte sobre su especificidad y la inconveniencia de injertar instrumentos de gestión viables en otro tipo de organizaciones, tales como la empresa y la burocracia estatal, pero que responden a otras lógicas ajenas a la dinámica universitaria.

C. EL PLANEAMIENTO UNIVERSITARIO

La complejidad organizacional, la heterogeneidad de los intereses en juego, la pluralidad del poder y la inexistencia de una única racionalidad rectora de las decisiones, constituyen rasgos fundamentales de la institución universitaria. En general, la experiencia permite identificar ciertos tipos o estilos de conducción de las universidades argentinas, que dan cuenta de estos aspectos, e impactan en las concepciones acerca de la viabilidad y modos posibles del planeamiento.1 Son éstos:

Administrador de la coyuntura: considera muy difícil o imposible cambiar el actual estado de cosas. Se atienden las situaciones y problemas a medida que se presentan en la dinámica diaria. Carece de iniciativas importantes orientadas al desarrollo institucional. Puede ser un estilo muy activo, aunque funcional al status quo.

Administrador político: tiene objetivos propios, los cuales pueden ser de tipo personal o institucional, y elabora estrategias, generalmente basadas en presiones y alianzas, para su consecución.

Administrador burocratizador: interpreta la complejidad como anarquía y busca el orden a través de normas claras. Generalmente se adopta un criterio eficientista que subestima o ignora las diferentes racionalidades co-existentes. Se diseñan mecanismos "pesados"2 para la toma de decisiones que terminan concediendo un considerable poder a las áreas tecnocráticas.

Administrador academicista: ignora y subestima los aspectos "administrativos" de la gestión. Sólo los acepta como "un mal necesario" y tiende a separar lo sustantivo (lo académico) de lo accesorio (la administración).

Los expuestos no son más que modelos "puros" cuyas manifestaciones admiten variados matices. Cada uno de ellos constituye una respuesta a la complejidad y diversidad de las instituciones universitarias. Sin embargo, no aparece como nota típica de las universidades argentinas el planeamiento institucional. Esta situación conduce al interrogante: ¨es posible el planeamiento universitario? Con esta pregunta en mente, Schmidtlein (1990) dirigió una investigación en la que fueron encuestadas autoridades y funcionarios de 256 instituciones de educación superior en los EEUU, efectuándose entrevistas en profundidad en 16 de esas instituciones. La investigación abarcó un período de tres años.

Observa el autor que "En general, las instituciones de educación superior de los EEUU, invierten considerables cantidades de tiempo y dinero en el planeamiento, pero la evidencia de la investigación y de la literatura sugiere que generalmente no están consiguiendo los resultados esperados de estos esfuerzos." (p. 161).

Lo importante es que la gran mayoría de los 18 factores que, según el autor, limitan o impiden el planeamiento formal universitario, parecen explicar la situación de nuestras propias universidades en este campo de la gestión. Son ellos: - Falta de confianza entre los participantes acerca de los reales intereses y objetivos de cada uno.

- Falta de acuerdo sobre las misiones y futuras direcciones de la institución.

- Escepticismo acerca de la viabilidad del planeamiento formal dado el carácter pluralista y democrático de la toma de decisiones.

- Incongruencias entre la estructura de planeamiento y las estructuras y procesos habituales de toma de decisiones.

- La creencia de que el planeamiento elimina el proceso político de toma de decisiones.

- Suposiciones incorrectas sobre las fuentes de iniciativas de cambios.

- Ausencia de promotores de iniciativas.

- Supuestos incorrectos acerca del tipo y fuentes de información necesarios para el planeamiento.

- Dificultades para lograr conjugar el planeamiento centralizado por un lado, y la flexibilidad de las unidades académicas por el otro.

- La convicción sobre la futilidad de anticipar las circunstancias futuras.

- La presión para abordar asuntos inmediatos.

- El costo del propio proceso de planeamiento.

- El planeamiento puede transformarse en un ejercicio formal que no atienda problemas importantes.

- La falsa expectativa de que el planeamiento supone recursos adicionales.

- La falsa creencia de que las unidades revelarán prioridades que podrían resultar en una disminución presupuestaria.

- Expectativas no realistas acerca de la posibilidad de que las unidades revelen públicamente su estado de situación.

- La dificultosa reconciliación entre los intereses particulares y colectivos.

- Concentración en los aspectos documentales del proceso más que en sus posibilidades como medio de aprendizaje sobre la propia institución.

Estas limitaciones tienen su origen tanto en las características propias de la institución universitaria, como en una concepción "tradicional" o "normativa" que concibe al planeamiento como un sistema altamente formalizado, liderado por una tecnocracia experta, cuyo resultado es el "plan libro", obra que pretende reflejar el conjunto de acciones que inexorablemente conducen a la consecución de ciertos objetivos.

En el ámbito de las políticas sociales, esta concepción entró en crisis en la década del '70, quedando "reducida en muchos países de la Región a una liturgia vacía de contenido, o simplemente ha desaparecido. Sin embargo, hemos verificado la vigencia del debate, lo que nos ha llevado a postular que la planificación tradicional ha tenido más éxito (y perdura vigente) en marcar la cultura institucional que en la instalación de metodologías eficaces." (Rovere, 1993:16).

D. EL PLANEAMIENTO ESTRATGICO

En este estado de cosas, el planeamiento estratégico surge como una alternativa que produce una ruptura epistemológica y metodológica con la propuesta ortodoxa.

Constituyen diferencias fundamentales (vid. Rovere, 1993: cap. II):

- En la concepción tradicional el planificador plantea una relación sujeto que planifica-objeto que es planificado, reduciendo todo a un ejercicio de ingeniería social, basado en la cosificación de la realidad social. En el planeamiento estratégico emergen múltiples actores que planifican y la realidad se construye intersubjetivamente.

Se plantea una relación sujeto-sujeto.

- Se deduce que, en la concepción estratégica, el planeamiento es un campo de confrontaciones y tensiones.

- El planeamiento estratégico debe conducir a acciones y no a un "plan-libro". En este sentido, los instrumentos utilizados deben ser ligeros y dinámicos.

- Los verdaderos actores del planeamiento estratégico son las unidades de gobierno; cabe a los órganos técnicos sólo una labor de apoyo y asesoramiento.

Llegados a este punto, debemos replantear nuestro interrogante: ¨es posible el planeamiento estratégico universitario? Gomez Campo y Tenti Fanfani (1989) distinguen como necesario, con este fin, dos modelos de cambio: un modelo de cambio de los sujetos implicados en los procesos decisorios, con el fin de producir transformaciones en los niveles subjetivos de los agentes del sistema, y un modelo global de planeamiento que señale una lógica de actuación general y prescriba las grandes etapas del proceso decisorio.

En el primer caso, "el modelo insiste en poner el acento en el hecho de que nadie se dispone a asumir nuevos valores, creencias, actitudes y a embarcarse en nuevas prácticas si antes no se convence de que sus hábitos tradicionales ya no le convienen, o bien, si no está seguro de que un cambio eventual no lo va a perjudicar." (p. 72).

Los autores distinguen tres fases en su modelo de cambio subjetivo: desestructuración (creación de la motivación para el cambio); cambio (desarrollo de nuevas creencias, actitudes y conductas con base en la nueva información obtenida y en la redefinición cognitiva); reestructuración (estabilización e integración de nuevas creencias, actitudes, valores y modelos de conducta en el resto del sistema).

En lo que respecta al modelo global de planeamiento, en general distintos autores coinciden en señalar similares etapas o fases decisorias (vid. Steiner et al., 1982; Onushkin, 1988; Sachse, 1989; Gomez Campo y Tenti Fanfani, 1989; Alvarez Díaz, 1992). A modo ilustrativo, se presenta el siguiente esquema:

Rovere (1993) sigue a Matus (1985) para reemplazar el concepto de "etapa" o "fase" del proceso de planeamiento por el de "momento". Se intenta de este modo "evitar el estilo secuencial o algorítmico que caracterizó a la planificación tradicional" (p. 67). Este autor propone seis "momentos" del planeamiento estratégico que pueden ubicarse en un cruce de coordenadas que responden a los siguientes criterios:

- Según sea la "distancia" del sujeto al objeto de análisis-transformación; esto es, de acuerdo al nivel de detalle del análisis.

- Referido a los campos del ser (momentos tendientes a construir o reconstruir las representaciones intelectuales elaboradas por las fuerzas o actores sociales que planifican, a fin de conocer y comprender lo que está sucediendo), deber ser (expresan y explicitan los deseos y valores que los actores que planifican proyectan al construir la estructura propositiva del proceso de planificación); poder ser (identifica los movimientos tendientes a poner el objetivo al alcance, es decir movimientos que buscan hacer posible los resultados esperados).

Esquemáticamente:

Momentos del Planeamiento Estratégico (Rovere, 1993) Distancia al objeto Ser Deber ser Poder ser

Mayor globalidad

Análisis de situación

Identificación de la visión

Construcción de la viabilidad

Mayor especificidad

Investigación de problemas

Diseño de proyectos

Programa operacional

Cada momento presenta cierta especificidad, aún cuando se encuentren conceptualmente articulados de tal forma que un cambio en uno de ellos repercutirá en los otros. De este modo, el nivel de detalle del análisis en cada uno de los momentos (distancia al objeto) dependerá de la complejidad de las circunstancias, pudiendo en algunos casos reducirse a la contestación de una pregunta y en otros a complejos desarrollos.

E. CONCLUSIONES

El camino de reflexiones que hemos transitado, nos conduce a ensayar algunas conclusiones en torno a la viabilidad del planeamiento universitario: - La concepción "tradicional" o "normativa" del planeamiento no parece adecuada a la naturaleza de las organizaciones universitarias.

- El planeamiento "estratégico" resulta una alternativa válida, dado el carácter pluralista de la institución universitaria y la diversidad de actores internos y externos.

- En este sentido, debe distinguirse entre las estrategias "personales" de los actores en juego y la existencia de un sistema que conduzca a estrategias "institucionales".

- Un sistema de planeamiento estratégico institucional debe articular una serie de "momentos" decisorios, cuya secuencialidad y niveles de detalle deberán estar supeditados a las circunstancias y no a un método preconcebido.

- La relativa especificidad de cada "momento" decisorio permite que el mejoramiento de la calidad del proceso de toma de decisiones sea paulatino, comenzando por aquellos "momentos" que las circunstancias tornen susceptibles de transformaciones (Presupuesto, Evaluación Institucional, Definición de Objetivos y Políticas Generales, etc.). De esta manera, no resulta imprescindible la puesta en marcha de un sistema global que podría obstaculizar más que viabilizar la gestión universitaria.

- Puede inferirse del punto anterior que el sistema de planeamiento no necesariamente debe atender la totalidad de los aspectos institucionales; puede concentrase en aquellos problemas u oportunidades más importantes.

- Deben evitarse sistemas altamente formalizados y muy documentados con el fin de eludir el peligro de caer en la mera parodia del planeamiento, o de desviar el centro del poder a las tecnocracias institucionales. Los modos de abordaje deben supeditarse a la naturaleza de los problemas.

- El sistema debe asegurar que los decisores sean los órganos de gobierno.

- El éxito de un sistema de planeamiento estratégico parece estar más ligados a la actitud de los actores que al diseño de una metodología. En este sentido, todo diseño debería respetar las tradiciones, cultura y canales decisorios naturales de la institución, aún cuando fuera necesario producir una desestructuración en el sentido descripto más arriba.

- El sistema debe ser concebido y desarrollado como un medio de aprendizaje social, relativo a la propia institución y a la toma de decisiones.

- Debe asegurarse la transparencia de los procesos decisorios y de las fuentes de información.

- Un sistema de planeamiento estratégico no debe suponer la ausencia de conflictos de intereses, ni debe intentar ahogarlos. Debe propiciar su explicitación y tratamiento en la toma de decisiones.

Finalmente, Marquis (1988:17) resume una concepción del planeamiento universitario, que merece ser considerada: El planeamiento posible debe ser modesto, indicar metas generales y proponer caminos para alcanzarlas. Es decir, hacer planeamiento con las condiciones y restricciones que aquí se han sugerido es ejercer seriamente el gobierno de la institución, ni más ni menos.

La caricatura del planeamiento, y contra la cual nos manifestamos, son los ambiciosos ejercicios que pretenden prever y normar al detalle las actividades del conjunto de los actores universitarios.

F. BIBLIOGRAFÍA

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CLARK, Burton R., El Sistema de Educación Superior - Una Visión Comparativa de la Organización Académica, Nueva Imagen, México, 1991.

GOMEZ CAMPO, Víctor y TENTI FANFANI, E., Universidad y Profesiones. Crisis y Alternativas, Miño y Dávila Editores, Buenos Aires, 1989.

MARQUIS, Carlos, "Notas sobre algunos problemas del planeamiento universitario". En Marquis, Carlos (compilador), Planeamiento Universitario en América Latina. Cuestiones Metodológicas, UDUAL, México, 1988.

MATUS, C., Planificación, libertad y conflicto, IVEPLAN, Caracas, 1985.

ONUSHKIN, V.G., "Metodología de Planeación Universitaria".

En Marquis, Carlos (compilador), Planeamiento Universitario en América Latina. Cuestiones Metodológicas, UDUAL, México, 1988.

OROZCO SILVA, Luis Enrique, Universidad, Modernidad y Desarrollo Humano, UNESCO/CRESALC, Venezuela, 1994.

ROVERE, Mario R., Planificación estratégica de recursos humanos en salud, OPS/OMS, Washington, 1993.

SACHSE, Mathias, Bases para el Diseño e Implantación de un Sistema de Planificación Estratégica, CLAD, Serie Temas de Coyuntura en Gestión Pública, n§2, 1989.

SCHMIDTLEIN, Frank A., "Planning for Quality: Perils and Possibilities", 12th European AIR Forum, Université Claude Bernard, Ecole Normale Supérieure, Lyon, Francia, setiembre, 1990.

STEINER, George A.; MINER, John B. y GRAY, Edmund R., Management Policy and Strategy - Text, Readings and Cases, 2da. ed., Londres, Macmillan Publishing Co., 1982.

EL PLANEAMIENTO UNIVERSITARIO

Sergio Fernando Obeide Setiembre 1997

NOTAS

1 Estos "tipos" o "estilos" se presentan a modo de arquetipos y deben ser considerados como un planteo hipotético que el lector puede contrastar con su propia experiencia. Aún cuando refieran al individuo, pueden ser entendidos como la generalización de un estilo institucional para la toma de decisiones.

2 Se llama aquí mecanismo "pesado" a aquél que generalmente cuenta con un desarrollo de mucho detalle e, invariablemente, tiene un alto grado de formalización (por ejemplo un sistema de evaluación institucional para el cual se han concebido innumerables pasos e innumerables planillas). En estos casos, las cuestiones de fondo suelen pasar a un segundo plano y se prioriza el cumplimiento de la formalidad.

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