3ra Jornadas Internacionales
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Octubre de 1998 |
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TERCERAS JORNADAS INTERNACIONALES ESTADO Y SOCIEDAD: LA RECONSTRUCCION DE LA ESFERA PUBLICA 30 de septiembre / 1-2 Octubre, 1998
LA FUNCION DE CONTROL SOCIAL EN LOS SERVICIOS PUBLICOS DE GESTION PRIVADA.
Jorge L. Karol1
Documento de trabajo para críticas y comentarios
PRESENTACION
Durante casi medio siglo, el Estado Nacional o los Estados provinciales fueron propietarios, operadores y gerentes de la mayoría de los equipamientos colectivos y redes de servicios urbanos en Argentina. La opinión pública, la cultura política y la esfera simbólica asimilaron así lo estatal como la encarnación de lo colectivo y lo público. A su turno, usuarios y ciudadanos fueron sólo dos caras convergentes en actores idénticos.
Tras la implantación casi masiva en buena parte de los países latinoamericanos de modelos neoliberales en el marco del ajuste fiscal, estas esferas o dominios comenzaron a diferenciarse y distinguirse entre sí.
Las reformas del Estado de finales de los '80 redefinieron límites y trazaron nuevos vínculos entre las esferas pública y privada, al mismo tiempo que ampliaron y diversificaron los roles públicos diferenciados de los miembros de la sociedad civil. Ciudadanos, votantes, electores, mandantes o representados; contribuyentes; usuarios, consumidores o clientes, pasaron a denominar nuevos espacios diferenciados de participación, representación (y/o exclusión) respecto de facetas diversas de la gestión urbana.
El artículo analiza un segmento de este proceso de transformación de lo público, lo privado, lo civil y de sus relaciones recíprocas, a partir de la revisión de un componente particular del sistema de control localizado en la unión de las tres esferas: los Entes Reguladores de los Servicios públicos.
MARCO CONCEPTUAL
El análisis de la producción y configuración dinámica de la ciudad como resultado de la interacción con sistemas y redes de servicios, sólo aparece en la bibliografía como una operación teórica y conceptual reciente (Dupuy,1991). Aún así, no se suelen considerar con igual intensidad sus vinculaciones con las nuevas formas de las relaciones sociales ni con la dinámica de construcción de sistemas institucionales y normativos que vienen acompañando los procesos de Reforma del Estado, aunque ésta incide en forma clara sobre ambos dominios simultáneamente 2 y la existencia de una relación directa entre ellos es incontrastable.
Así, la configuración de las redes urbanas puede analizarse (Pírez, 1994) como el resultado de una particular interacción entre (a) los componentes del aparato técnico (redes y servicios) sobre un territorio social y económicamente significativo y (b) un particular sistema político institucional, configurado a su vez por los conjuntos de actores que lo integran y el aparato normativo que regula sus relaciones recíprocas.
Más aún, en el marco dinámico del modelo de economía de mercado neoliberal vigente, la configuración de los sistemas urbanos y la conformación de las nuevas ciudadanías urbanas - esto es, el cuidado de la integridad de la escala urbana (global y local) y la representación y defensa de los intereses ciudadanos en el seno de una relación técnico mercantil - tienen un componente clave en común: el proceso de redefinición de la función de control social 3 .
En este campo, son muchos y diversos los actores que asumen roles de representación de intereses particulares, colectivos y/o difusos; muy diversas las instituciones que funcionan como espacios para dirimir conflictos. Sin embargo, entre las instituciones nuevas, los Entes Reguladores de los servicios públicos de gestión privada - un sistema de regulación paradigmático de los nuevos instrumentos de gestión pública en el ámbito urbano y regional - son las únicas creadas con el objetivo de gestionar la relación privado - público - civil y que por tanto, se definen como un espacio de articulación entre actores independientes e intereses contrapuestos. 4 Por esta misma razón pueden constituirse en un caso específico de articulaciones sociales activas, en el que la sociedad civil y las organizaciones públicas y privadas construyan un sistema avanzado de representación del interés público y de control en una gestión urbana local y global más democrática.
FORMULACION DEL PROBLEMA
El problema abordado puede formularse sucintamente en base a los siguientes hallazgos y conclusiones desarrolladas en trabajos anteriores sobre este tema (Karol, 1996(a) ; 1996(b) ; 1998).
La política de privatizaciones de empresas públicas, iniciadas en Argentina a comienzos de la década del '90 el marco del ajuste fiscal, fue una respuesta política del gobierno nacional a la fuerte presión de los organismos financieros internacionales y las restricciones impuestas por el peso de la deuda externa.
Apoyadas sobre un fuerte descrédito de la acción estatal, las privatizaciones también contaron con una cierta dosis de aprobación - o al menos, benevolencia - entre la opinión pública (Karol, 1990) .
Encuadre gestionario de la privatización
A partir de la operación pionera de la red telefónica en agosto de 1991 5, las principales privatizaciones de servicios urbanos fueron implementadas durante un período relativamente prolongado. Si bien tienen notables efectos políticos sobre la configuración urbana global, la protección de los intereses públicos y colectivos y el ejercicio de los derechos ciudadanos, ninguno de estos campos fueron considerados adecuadamente antes ni durante las transferencias de propiedad o las concesiones de derechos de explotación.
Aún cuando durante los lapsos transcurridos entre cada privatización podría haberse dado cabida a procedimientos de debate, aprendizaje y revisión del marco de los procesos licitatorios, todas se llevaron a cabo sin ningún tipo de adecuación previa del aparato estatal; sin más regulaciones especiales para las empresas privadas prestadoras que las derivadas de las condiciones de adjudicación establecidas en los pliegos licitatorios y sin establecer normas ni definir las atribuciones de los organismos encargados de la vigilancia y control de su operación antes de la privatización.
Así, los servicios públicos urbanos fueron transferidos contractualmente por el Gobierno Nacional a sus nuevos propietarios o concesionarios privados, antes de crear los marco regulatorios y de definir las atribuciones de los Entes Reguladores. Como la adquisición de derechos de propiedad y de gestión precede a las instancias de control, los prestadores los anteponen por diversas vías 6 a las condiciones de salvaguarda del interés público, argumentando que no están sujetos a revisión por el marco regulatorio.
Así, la lógica vigente de la representación y el control del interés público están subordinadas a la lógica técnica y económica de los servicios.; Esta, a su vez, deriva de la lógica con que fueron encaradas las privatizaciones en el marco de la Reforma del Estado y expresa cabalmente el compromiso de la política económica de la actual gestión gubernamental con el desmantelamiento del Estado y el desdibujamiento de sus responsabilidades públicas.
Así como la gestión de las redes de servicios infraestructurales urbanos esta fragmentada en lo territorial, en lo técnico y en lo institucional, también está fragmentado y sectorializado el sistema institucional y territorial de supervisión y control. Ambos tipos de fragmentación no son necesariamente compatibles. De hecho, la escala operativa y gestionaria de los servicios y la escala de operación e incumbencias de las autoridades jurisdiccionales y territoriales son claramente contradictorias y generan efectos perversos de exclusión.
Así, se sobreimpone una "ciudad técnico - económica" por sobre una ciudad "política", sustrayendo la primera del control de la segunda
Los siguientes seis aspectos cruciales fueron insuficientemente atendidos desde el comienzo de la implementación de la política de privatizaciones: (i) la integralidad de la escala urbana y regional; (ii) la protección del medio ambiente; (iii)la autoridad de los gobiernos locales; (iv) los derechos ciudadanos; (v) las condiciones de revisión del funcionamiento de los servicios o de alguno de sus componentes cruciales (por ejemplo, inversiones, metas, normas de calidad, tarifas, condiciones y financiamiento de la expansión de las redes) y (vi) la propia autoridad del Ente de regulación.
Consolidación democrática y esterilización institucional
En un segundo momento, la consagración constitucional y legislativa de nuevas instituciones representativas y de nuevos canales de petición, reclamo/queja, propuesta y control, transformaron los mapas del protagonismo ciudadano y enriquecieron sustancialmente sus potencialidades.
Sin embargo, una compleja trama institucional contribuye a desdibujar la constitución y defensa de derechos ciudadanos relativos a la gestión del espacio urbano. La superposición y contradicción entre las muchas instituciones con incumbencias sobre la custodia del "interés público" enrarecen el marco institucional y desdibujan el sentido y la orientación general del sistema. Todas ellas no alcanzan a configurar un sistema de protección que cubra completa y eficazmente la escala urbana global ni el interés público desde una perspectiva articulada e integral.
La debilidad u opacidad de los espacios de la representación y la reglamentación deficiente del funcionamiento de los Entes generan frecuentemente conflictos entre organizaciones e instituciones públicas, así como entre éstas, las empresas prestadoras, los ciudadanos y los gobiernos locales.
La debilidad de los sistemas de control, 7 la indefinición y el carácter difuso de criterios claves, se presta a la instrumentación y manipulación política de la información por parte de empresas privadas, gobiernos y partidos políticos e induce al error de los usuarios y a la debilidad de sus organizaciones. Así, la vulnerabilidad del interés público que se genera a partir del retiro del Estado como su garante y contralor, se acentúa a partir de la debilidad congénita de los organismos de regulación, que derivan tanto de su creación posterior a la adquisición de derechos de los propietarios y concesionarios privados como de su fragilidad instrumental y jurídica y aún de la identificación (colusión) entre los intereses de operadores y controladores8 .
El sistema de regulación es hoy una muy compleja trama institucional y de procedimientos, en la que se entrecruzan conflictivamente diversas lógicas y racionalidades y que tiende convertir la concreción de derechos en una difícil y trabajosa polémica claramente política.
El espacio restringido de articulación deviene, pues, en rigor, un escenario muy vasto de expresión de los muchos conflictos entre actores diversos e intereses contradictorios, la mayor parte del los cuales excede el marco en que las discusiones suelen tener lugar, pues se proyectan a la esfera estrictamente política.
Riesgos y oportunidades.
Hoy, circuitos institucionales y prácticas políticas ineficaces para la salvaguarda del interés público impiden controlar adecuadamente el desarrollo de las redes urbanas, orientadas por leyes de mercado o por propósitos mercantiles de empresas privadas que - en la mayoría de los casos - operan en condiciones monopólicas.
Trabas derivadas del propio diseño de las organizaciones y de los circuitos de información y decisión, generación o profundización de áreas "ciegas" en aspectos operativos y políticos de la gestión urbana, y otras restricciones políticas, institucionales y socioculturales - tanto actuales como preexistentes - tienden a minar la capacidad de propuesta o la eficacia de la reacción ciudadana y de las organizaciones de la sociedad civil frente a decisiones arbitrarias de las empresas privadas o de las autoridades de aplicación.
El propio diseño organizacional de las instituciones y aparatos gestionarios así como las técnicas de participación y representación social presentan una tradición de fuertes limitaciones a la gestión democrática y socialmente responsable.
El aún incipiente desarrollo de una cultura de la responsabilización de los funcionarios (accountability) - así como la vigencia de una larga cultura compartida de desarticulación recíproca - imponen restricciones a las potencialidades democratizadoras del espacio gestionario.
Las audiencias públicas son hoy inaccesibles a muy vastos segmentos de población; los foros de participación ciudadana son frecuentemente dominados por grupos de interés; los funcionarios políticos y los representantes (electos) son quienes más frecuentemente deciden qué tipo de foro utilizar, a quién se invita cuándo y para qué, cuánta información será suministrada, en qué momento de los procesos decisorios se considerarán las opiniones, posiciones o requerimientos de los actores, cuánto incidirán esos insumos en las decisiones sobre políticas públicas.
Transformaciones futuras
El aspecto más fértil y paradojal de la transición actual es precisamente una muy fuerte potenciación del debate, a partir de la apertura de nuevos espacios, la progresiva delimitación de escenarios y la acumulación de fuerzas. Gracias a esto se están consolidando actores y canales, se sienta jurisprudencia, se reconocen nuevos derechos colectivos a partir de demandas individuales y se fortalecen las potencialidades para redefinir y consolidar las instancias de control social.
El sistema "real" de control, por tanto, está siendo conformado contemporáneamente a través de la resolución efectiva de controversias, en las cuales están involucrados y participan muy diversos actores.
Las tensiones del escenario descripto pueden estimular estas nuevas potencialidades profundizando el debate y fortaleciendo las instituciones de representación y autoridades de control.
UN CASO TESTIGO: AGUA Y SANEAMIENTO
El financiamiento de las inversiones de Aguas Argentinas en las redes de agua y saneamiento en el Gran Buenos Aires es un caso, seleccionado entre varios posibles, para ilustrar el juego de los actores involucrados y la complejidad de la trama en que participan9.
Las redes de servicios urbanos domiciliarios crecen menos desde su privatización.
Esto alude a los mecanismos de expansión de las redes y, especialmente, a los instrumentos y vías de financiamiento. En general, puede afirmarse que en materia de servicios domiciliarios, las primeras etapas posteriores a su privatización se caracterizaron por la introducción de las innovaciones tecnológicas que permitieron regularizar las titularidades, optimizar el parque de instalaciones preexistentes, reducir los índices de fallas y desperfectos y mejorar la capacidad de reparaciones.
En muchos casos, las expansiones subsiguientes de las redes fueron financiadas mediante un doble mecanismo de pago de los cargos de conexión por parte de los nuevos usuarios y subsidios federales.
Puede suponerse razonablemente que los usuarios domiciliarios potenciales no conectados a la red son quienes están en situaciones residenciales o laborales más precarias, con ingresos más bajos y quienes usan mecanismos alternativos usualmente más costosos o menos eficientes.
Esta es la situación que se verifica en el caso del gas natural y en el del agua y saneamiento.
Durante 1998, la empresa Aguas Argentinas, adjudicataria de la concesión de la explotación de agua y saneamiento del Area Metropolitana de Buenos Aires, se vió envuelta en dos controversias . La primera está vinculada al financiamiento de las inversiones para la expansión de la red comprometida por contrato entre el Gobierno Nacional y la empresa adjudicataria de la licitación. La segunda, al ajuste de tarifas de servicio por mayores costos de explotación .
(i) Ampliación de la red.
Las condiciones contractuales en la adjudicación de la licitación por agua y saneamiento en el Gran Buenos Aires establecieron mecanismos para el financiamiento del plan de inversiones y ampliación de la red. En este último caso, los costos de conexión domiciliaria serían solventados por un cargo de infraestructura ($ 600 en caso del agua; $ 1.000 en el de cloacas) a los nuevos usuarios.
Ante la tensión entre la obligación contractual y la dificultad / imposibilidad de financiar la red por esta vía debido a la insuficiencia de recursos de los usuarios potenciales, ese mecanismo de financiamiento es reemplazado - con acuerdo de la Secretaría de Recursos Naturales de la Nación - por un " servicio universal" (SU) y un cargo de obras de preservación ecológica (MA), a incluir en las facturas bimestrales de todos los usuarios, generando en las mismas un aumento de tarifas.
El Ombudsman (Defensor del Pueblo de la Nación) impugna - en sede judicial - el reemplazo de los cargos de infraestructura a los nuevos usuarios por los cargos SU y MA, alegando que al ser independientes del consumo del fluido o del uso del servicio, se convierten en un impuesto específico aplicado a los usuarios conectados a la red, por lo que - como cualquier impuesto - debería ser decidido a través de una ley emanada del Congreso de la Nación.
El juez a cargo acepta la argumentación del Ombudsman y ordena suspender la aplicación de los cargos adicionales en las facturas a los usuarios.
Inmediatamente, los intendentes de los partidos bonaerenses de San Fernando y Tigre (Partido Justicialista) plantearon su protesta pues al no percibir el cobro del cargo de Servicio Universal, Aguas Argentinas suspendió obras de ampliación que estaba ejecutando en sus territorios. Por tanto, apelaron el fallo judicial que establecía la suspensión, pidiendo su revocatoria .
(ii) Ajuste de tarifas por mayores costos
En este caso, la secuencia es la siguiente : En febrero de 1998, Aguas Argentinas (AA) solicita al ETOSS (Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios, el ente regulador sectorial en cuyo directorio hay representantes de Nación, Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) que autorice un aumento de tarifas del 11,7% justificado por un incremento de costos de explotación en la operación de la red existente.
Inmediatamente, una asociación de usuarios - Consumidores Argentinos - solicita al ETOSS que "tome cartas en el asunto" y se expida públicamente manifestando cuál habría de ser su postura respecto de los costos esgrimidas por la empresa y los ajustes tarifarios.
Tres meses más tarde (mayo, 1998), ETOSS reconoce a AA un aumento significativamente menor al solicitado y autoriza un aumento de tarifas de sólo 1,61%, argumentando que los aumentos de costos de explotación son muy inferiores a los expuestos.
AA apela la resolución del ETOSS mediante un recurso de alzada ante la Secretaría de Recursos Naturales - autoridad de aplicación del contrato de concesión de agua - impugnando el procedimiento y argumentando que en lugar de dictar una resolución debió haber convocado a una mesa de negociación entre el Ente Regulador y la empresa y arribar a un acuerdo. En el mismo acto, AA se reserva el derecho de pedir un arbitraje o acudir a la Justicia. 10 La Secretaría de Recursos Naturales, autoriza posteriormente un aumento adicional de 3% a agregar sobre el 1.61%.
Ante esta situación, una segunda asociación de usuarios - Consumidores Argentinos - se preenta ante el ETOSS solicitando que cite a una audiencia pública para debatir el tema.
Mientras tanto, en el directorio del ETOSS, se plantea una controversia interna entre los representantes de la Nación y de la Provincia de Buenos Aires (pertenecientes al Partido Justicialista) y los de la Ciudad de Buenos Aires (pertenecientes a la Alianza, desde las elecciones del 26 de octubre de 1997).
Mientras los primeros alegan que los segundos traban la resolución de conflictos, los segundos dicen valorizar el rol de la oposición en la salvaguarda del interés público y de los usuarios, independientemente de los acuerdos a que pudieran llegar los representantes de AA con el Ente o con la autoridad de aplicación. De hecho, el FREPASO - partido integrante de la Alianza - presenta un proyecto de ley en la Legislatura de Buenos Aires para que los representantes de la ciudad en el ETOSS impidan un nuevo ajuste de tarifas.
(iii) Revisión del caso Las dos secuencias relatadas muestran una particular dinámica de manejo de conflicto de intereses, en la que conjuntos diferenciados de actores se remiten a una gama vasta de normas e instrumentos a su disposición: (i) contratos y pactos de negociación en el caso de Aguas Argentinas, (ii) los tribunales en el caso de las intendencias municipales o el Ombudsman; (iii) los instrumentos de la polémica entre partidos políticos en el caso de las intendencias o de los participantes en el directorio de ETOSS; (iv) las audiencias públicas en el caso de Consumidores Argentinos.
El caso ilustrado como ejemplo permite identificar actores participantes; posicionarlos en torno al origen y significados de sus roles, demandas y acciones; identificar los circuitos y secuencias típicas de acción, sobre la base de los instrumentos jurídico/legales y de acción disponibles a su alcance; identificar conflictos entre incumbencias y pretensiones a propósito del marco regulatorio y de la función de control.
Se comprueba que el marco regulatorio no opera automáticamente sino que cada uno de los actores debe pelear por el reconocimiento de sus pretensiones; que no hay una única manera de zanjar conflictos o posiciones contrapuestas; que no hay un ámbito único o superior de resolución definitiva de conflictos (en la teoría, debiera ser el Ente Regulador), sino que siempre los actores procuran algún recurso - perteneciente a otro sistema de controles - para obtener los resultados buscados o evadir las consecuencias indeseables.
El caso revela también que el marco de regulación no está definido, que es insuficiente y generalmente contencioso; explicita una particular dinámica y funcionamiento de un sistema complejo de controles recíprocos de muy diversa índole que, finalmente, se resuelven en la esfera política; esto es, un ámbito en el que intervienen numerosos actores, cada uno habilitado por atribuciones provenientes de un conjunto de instituciones y normas de diversa jerarquía; que está en construcción, que es un ámbito construido para la puja de intereses, e imperfecto para la resolución de los conflictos que se suscitan entre ellos.
LA FUNCION DE CONTROL SOCIAL Y LOS CICLOS INSTITUCIONALES
Como ha sido sugerido hasta aquí, el escenario de la regulación de los servicios públicos de gestión privada es extremadamente dinámico y cambiante. En términos generales, puede afirmarse que a partir de la implementación de la Reforma del Estado y a lo largo de la década transcurrida bajo la gestión gubernamental de Carlos Menem, se produjeron dos transformaciones significativas.
La primera es la mutación radical del carácter del Estado, su retiro de aspectos relevantes de la gestión pública, y la transferencia de aspectos centrales de la economía, la producción y la gestión a manos privadas.
En esta primera fase, el capital privado y el gobierno de la Nación establecieron relaciones y acuerdos directos sin mediación ni regulación o control social alguna, más allá de los roles jugados por el Parlamento, en general hegemonizado por el propio partido gobernante.
La segunda transformación deriva de la instalación, difusión, vigencia y progresivo fortalecimiento de instancias de control y regulación en ámbitos diversos y con autoridades efectivas muy diversas y variables. Esta es una fase progresiva y dinámica en la que pueden distinguirse dos planos: el de la consolidación de instituciones de control y el de la instalación de nuevos derechos ciudadanos y de "la voz del usuario". En efecto, la reforma constitucional de 1994 instaura nuevos derechos y actores sociales, todos los cuales fueron puestos en funcionamiento y jugaron importantes roles en el planteo y resolución operativa de conflictos. La puesta en marcha de una miríada de asociaciones de usuarios y otras formas de representación ciudadana11 jugaron su papel en la propuesta de derechos colectivos y en demanda de una mayor injerencia de la figura de los usuarios / ciudadanos en la definición de aspectos claves del funcionamiento operativo de los servicios. De este modo, contribuyen a modificar progresivamente la capacidad operativa del marco regulatorio y a redefinir progresivamente sus incumbencias.
Esta secuencia permite reconocer " ciclos" de desarrollo institucional, cada uno de los cuales se distingue por un conjunto típico de derechos y organizaciones.
Lo característico del funcionamiento del sistema de la regulación de los servicios públicos de gestión privada que se ilustró muy sucintamente hasta aquí, no es sólo la existencia y eventual resolución de conflictos entre instituciones representativas de diversos intereses, sino que en la redefinición de relaciones entre el sector privado, el sector público y la sociedad civil, esas instituciones corresponden a diversos ciclos de desarrollo12, que pueden caracterizarse como se lo propone a continuación.
Ciclo 1
El ciclo 1 corresponde a las privatizaciones de las empresas de servicios públicos.
Los normas, instrumentos e instituciones principales que regulan las relaciones entre el sector privado y el sector público son:
(i) Marco legal preexistente13 (ii) Ley de Reforma del Estado (iii) el marco jurídico que regula el funcionamiento de cada servicio público urbano (generalmente establecido en los pliegos licitatorios y en los contratos de transferencia de la propiedad o de la concesión de la prestación entre la Nación y las empresas privadas (iv) Las Comisiones Bicamerales de seguimiento de la Reforma del Estado y las Privatizaciones 14
Ciclo 2
El Ciclo 2 corresponde a la instalación de autoridades de aplicación y de control.
Los instrumentos principales que regulan las relaciones entre el sector privado y el sector público son reglas de administración:
(i) Autoridades de aplicación de los contratos de venta o de concesión. Dichas autoridades corresponden en general la Secretaría o Ministerio Nacional a cargo de la prestación del servicio público en el esquema precedente. Se verifica una fuerte concentración en Secretarías de Estado pertenecientes a la órbita del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos: Secretarías de Energía, de Recursos Naturales, de Comunicaciones, de Comercio Interior.
(ii) Los instrumentos específicos que establecen las incumbencias, atribuciones y funciones de los Entes de regulación establecidos en la ley de Reforma del Estado y en la Constitución Nacional.15 (iii) Organismos y normas de control de gestión establecidos en la Constitución Nacional y en su reglamentación. Se trata de la Auditoría General de la Nación (AGN)16y la Sindicatura General de Empresas Públicas(SIGEN)17, (iv) El Defensor del Pueblo de la Nación (Ombudsman), establecido en la Constitución Nacional de 1994 , y el Controlador General Comunal (Ciudad de Buenos Aires)
Ciclo 3
El ciclo 3 corresponde a la efectiva puesta en marcha de los nuevos marcos e instituciones derivados de la reforma de la Constitución de 1994, la progresiva constitución de "la voz del usuario", la sanción de la Ley de Derechos del usuario y del Consumidor, así como la nueva puesta en vigor y resignificación de instituciones y normas preexistentes(como las Direcciones ya mencionadas ) que comienzan a actuar de oficio en actividades de control18 y a ser utilizadas como resortes de regulación por requerimiento de actores particulares .
El marco general de la representación y defensa del interés público - al que de diversos modos aluden cada uno de los instrumentos citados - responde a lo que establece la propia Constitución Nacional reformada en 1994 , primariamente a través de la consagración del derecho a la protección de la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores, la educación para el consumo; la defensa de la competencia y el control de los monopolios; el establecimiento de marcos regulatorios y el control eficaz de los servicios públicos a través de las asociaciones de consumidores y usuarios (Art. 42) ; la Auditoría General de la Nación (Art. 85) el Defensor del Pueblo (Art. 86) y supletoriamente a través de la iniciativa popular (Art. 39); la consulta popular en sus dos formas : el referéndum consultivo obligatorio y el plebiscito no vinculante ni obligatorio (Art. 40); los derechos ambientales (Art. 41) y el derecho a la acción de amparo (Art. 43) .
Debe mencionarse también a las Audiencias Públicas, que no son una institución nueva en la legislación ni como insumo de los procedimientos administrativos en la Argentina. Sin embargo, el nuevo marco legal e institucional que se está generando y transformando a propósito de la reforma del Estado le otorgan una presencia y un carácter movilizador del que carecía en el pasado19. Finalmente, en este mismo ciclo ocupa un lugar significativo la consagración legislativa de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.
Ciclo 4.
El ciclo 4 corresponde al establecimiento de una agenda para el abordaje y resolución de esos temas en el futuro.
A propósito de la lógica de la regulación, está plenamente vigente un debate acerca de las incumbencias de las organismos de regulación y los mecanismos de representación ciudadana y de autoridades territoriales, y aún acerca de su propia necesidad. Este debate que involucra al menos al oficialismo, la oposición, las organizaciones empresarias y las organizaciones ciudadanas y de usuarios, revela su crudeza y la distancia entre diversas posiciones ideológicas en juego, a propósito de la vigencia del llamado "modelo".
En materia de democratización de la gestión urbana y local y de sustentación de la función de control social, hay pendientes varios temas significativos que se sugieren a continuación.
* Vigencia y carácter de la regulación
A pesar de los avances institucionales y políticos registrados - reflejados en la sistematización de ciclos de desarrollo institucional - el principal debate pendiente en torno a la operación de los servicios urbanos públicos de gestión privada en el futuro próximo es estrictamente político y concierne a la propia vigencia de la regulación y el control social.
Puede afirmarse que los actores iniciales de la privatización - el Gobierno Nacional y los titulares de las empresas privatizadas - son partidarios de la no- regulación y del libre juego del mercado como instrumento eficiente para la satisfacción del "interés colectivo".
Los empresarios reunidos en dos importantes cónclaves del Instituto para el Desarrollo Empresario en Argentina (IDEA) 20 sostuvieron que el "peronismo tradicional" - clara alusión a las vertientes no menemistas del Partido Justicialista - arguye erróneamente que lo privado es enemigo de lo público; mientras que por el contrario - sostienen - lo público puede ser adecuadamente satisfecho a través de las reglas del mercado. En esta postura, los Entes no debieran mediar en la relación entre sus empresas y los usuarios de sus servicios públicos sino en todo caso, ser difusores de las posiciones empresarias por ante la opinión pública y, en todo caso, intensificar el volumen y calidad de la información suministrada a los usuarios. 21 En cuanto a la postura del Gobierno Nacional, los titulares de los diarios del día siguiente al Coloquio no dejan lugar a dudas al señalar "Menem tranquilizó a los empresarios: no habrá regulación de servicios públicos privatizados".
El senador nacional A. Alasino (PJ) sostiene, consistementemente, que la regulación sólo es necesaria porque y cuando no exista competencia. Su postura implica que en situaciones competitivas, los derechos ciudadanos estarían protegidos por el libre juego del mercado en función de las políticas comerciales de las empresas, puesto que para captar mayores porciones del mercado, generarán condiciones crecientemente favorables para el usuario.
G. Rozenwurcel, economista de la Alianza, también sostiene que la regulación resulta absolutamente innecesaria en mercados con mucha competencia y productos homogéneos y sólo es requerida en casos de monopolios naturales o derivados de economías de escala, con el propósito de nivelar una oferta centralizada con una demanda atomizada22.
En cualquier caso, entre los actores mencionados hasta aquí campea la posición de que será el propio mercado el que resolverá los problemas colectivos y públicos.
Parece evidente que no se refieren al ciudadano sino al consumidor individual, al tomador de precios, desde una visión estrictamentre economicista y comercial de la sociedad.
Una miopía ideológica esconde, distorsiona y disfraza el debate, alterando sus términos.
¿Qué queda comprendido en "lo público"+De qué modo podría hacerse cargo o resolver la libre competencia los temas pendientes: la integridad de la escala urbana global, la protección del medio ambiente, el derecho a la información abierta y objetiva, las atribuciones de las autoridades territoriales y las poblaciones locales, la calidad de vida y la satisfacción de la demanda de los menos solventes?
Aún resta explicitar los términos y encarar un debate institucional - pero también político - en el que seguramente debieran participar todos los actores que se han ido constituyendo alrededor de esta temática en años recientes .
* La organización de los Entes de Regulación
Existen tres componentes centrales a debatir en torno a esta cuestión
(i) Instalar mecanismos e instituciones reguladores en todos los servicios públicos de gestión privada. Según el calendario de las privatizaciones, debieran existir en la actualidad 22 Entes Reguladores, mientras que sólo menos de una decena tienen existencia real.
(ii) Dotarlos de jerarquía jurídica acorde con la importancia que inviste su representación de lo público. Esto implica asegurar su creación y reglamentación a través de leyes emanadas del Congreso de la Nación, en reemplazo de los decretos presidenciales y garantizar el carácter vinculante de sus resoluciones en un conjunto de aspectos críticos.
(iii) Asegurar una representación completa de los intereses en juego a propósito de la operación privada. Esto alude principalmente a la representación de las autoridades territoriales y de las organizaciones ciudadanas y representativas de los usuarios de servicios .
La oportunidad es propicia. La posibilidad de revisar integralmente el marco de los serviicos públicos privatizados -incluyendo si es necesario, la reestructuración de los organismos de fiscalización - está comprendida en acuerdos establecidos entre el Gobierno Nacional y el propio Fondo Monetario Internacional.
En torno a estas cuestiones, existen en la actualidad dos enfoques notablemente divergentes entre sí.
El primero es frecuentemente aludido como el "superente", un proyecto legislativo impulsado en el Congreso por el oficialismo. Uno de los focos de esta propuesta parece estar colocado sobre el control de la política de precios de las empresas, intentando controlar situaciones de dumping o de tarifas y precios notoriamente por encima de los costos operativos o de explotación, o de los precios internacionales de servicios equivalentes.
Consiste en una comisión bicameral con funciones de " coordinar a los entes existentes, asegurar que todos los marcos regulatorios tengan origen en normas de jerarquía legal y que a través de su control legislativo o político, los entes aseguren una tarea que permita proteger los derechos de los usuarios y facilite la mayor competencia posible por parte de las concesionarias" según declaraciones del Diputado Roggero y el Senador Alasino.
El "superente" no se propone como un organismo regulador ni tiene poderes superiores. El proyecto no innova en materia de la sectorialidad de los Entes, de modo que mantiene la cuestión territorial por fuera de su marco y su capacidad de reglamentación.
Es necesario consignar que el oficialismo y la principal oposición parlamentaria coinciden en no cuestionar las privatizaciones ni los contratos firmados entre empresas y el Estado.
Este proyecto es resistido por las asociaciones de usuarios . Los entes - argumentan - están más cerca de proteger a las empresas concesionarias que los intereses de los usuarios y este proyecto sólo duplicaría las estructuras de control y burocratizaría la regulación. En cambio, coinciden con el proyecto en cuanto a que todos los entes sean creados por ley, sus directores sean elegidos por concurso y prefieren enfatizar la necesidad de que en cumplimiento del Art. 42 de la Constitución Nacional, los consumidores y usuarios estén representados en los directorios de los entes sectoriales.
El segundo enfoque es el del Ente Unico Regulador de los Servicios Públicos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Según el proyecto hoy materia en debate en la Legislatura (11 proyectos de ley fueron presentados por los legisladores y hay 4 despachos de comisión), los propósitos y atribuciones consensuadas de este Ente Unico serían las de : promover la competencia; controlar el cumplimiento de los planes de inversión comprometidos ; aprobar las tarifas de prestación de los servicios; controlar la calidad del servicio público que brindan los concesionarios privados; realizar auditorías de gestión; informar y proteger a los usuarios en materia de la defensa de sus derechos; recibir y tramitar reclamos de usuarios y aplicar sanciones.
El proyecto es innovador respecto de los entes existentes y del "superente" en materia de la índole de su autoridad y el carácter vinculante de sus resoluciones.
También innova en materia de la participación y representación de los consumidores y usuarios en los organismos de gobierno. Mientras que actualmente los usuarios de los servicios participan en las audiencias públicas sólo en la medida en que son invitados a participar por el Ente regulador y en tanto legitimen su interés particular en el caso discutido, los proyecto en debate para la ciudad de Buenos Aires establece la participación ciudadana en el propio gobierno del Ente, a través de la presencia de los representantes de las Asociaciones de Consumidores.
Las responsabilidades gestionarias aparecen compartidas entre operadores, proveedores, autoridades locales y organizaciones ciudadanas.
Su principal innovación, sin embargo, es la de constituir una única autoridad de regulación con alcance y jurisdicción territorial y no sectorializada. Este enfoque tiende a preservar la óptica urbana global por sobre la lógica de sector de cada uno de los servicios considerados en forma independiente. Al recuperar la capacidad local - sólo posibilitada por la autonomización de la ciudad de Buenos Aires en 1995 - este encuadre parece garantizar la protección más cercana de los intereses colectivos, de la escala urbana global y de los intereses ciudadanos.
Resta, sin embargo, considerar y dar respuesta al carácter metropolitano que esos servicios revisten en la mayoría de los principales aglomerados urbanos del país y notoriamente en el Gran Buenos Aires. Como señala P. Pírez, una adecuada gestión local requiere de la participación municipal en cada servicio y la integración de esas municipalidades - si corresponde - en un nivel metropolitano de decisión.
* Los temas pendientes
La revisión del funcionamiento de los marcos, normas y los Entes Reguladores en los años recientes revela - entre otros - los siguientes aspectos conflictivos:
(i) carácter vinculante de las resoluciones de los Entes Reguladores, (ii) instrumentos y procedimientos de revisión de las metas contractuales, de modificación del reglamento del servicio o los términos del contrato original , renovación o extensión de los contratos, (iii) control de la gestión técnica y económica y procedimientos de evaluación/revisión/monitoreo de calidad de servicio y sus metas, (iv) monitoreo de costos de explotación y evaluaciónde ajustes tarifarios, (v) financiamiento de costos de expansión de las redes, (vi) regulación de los servicios de valor agregado, (vii) instrumentos de representación ciudadana y de las asociaciones de usuarios en general, (viii) reglamentación de las audiencias públicas y otros foros para la intercesión de recursos o para el debate y su carácter vinculante, (ix) definición de la prestación en competencia y de formas de prestación y percepción de los servicios (cobertura y accesibilidad física, territorial, económica y cultural) para diferentes estratos de la población, (x) incumbencias de las autoridades territoriales (provinciales, municipales, comunales....) de las áreas servidas o atravesadas por las redes de servicios urbanos.
El abordaje y resolución de estos aspectos en el futuro próximo, simplificaría una compleja trama de manejo de conflictos de intereses y decisoria y sentaría bases firmes para el funcionamiento de los servicios públicos de gestión privada y la protección de los derechos públicos y ciudadanos.
* El principio de la regulación y de la función de control social
Un delicado problema teórico y político subyace al rediseño de los instrumentos para el funcionamiento real y cotidiano de la democracia en los espacios urbanos, esto es, en nombre de qué principios ha de efectivizarse la representación de los intereses globales, locales, ambientales, ciudadanos y de los usuarios en los aparatos de gestión .
N. Cunnill (1996) ha sistematizado algunos de los más importantes principios involucrados en el debate acerca de la reformulación de vínculos entre sector privado, sector público y sociedad civil.
Así, será necesario explicitar si esos vinculos se privilegiará (i) la soberanía del usuario y del consumidor(libertad de elección) , (ii) el impulso a criterios y formas de descentralización y autorregulación ( deliberación; (iii) si se reconocerá y legitimará en las prácticas urbanas los derechos de las minorías( igualdad); (iv) ; si se estimularán y consagrarán formas y modos diferenciales de accesibilidad social a satisfactores de la calidad de vida urbanen ( justicia y equidad) (v) si se asegurarán la vigencia, la presencia y el respeto de posiciones contrapuestas en la gestión (representación) o (vi) si, finalmente se convertirá a la administración de la cosa pública en una saludable secuencia de control de resultados y responsabilización por los actos de gestión (respeto del mandato, responsabilidad)
Mientras que estos principios han estado presentes de uno u otro modo en las posiciones de todos los actores públicos y de organizaciones de la sociedad civil que impulsaron las transformaciones de los marcos regulatorios en años recientes, aún resta por delante una puesta en común y una ampliación y explicitación del debate en el futuro próximo.
Bibliografía y Referencias
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NOTAS
1 Instituto Superior de Urbanismo, UBA. Instituto de Estudios del Hábitat / CONICET, UNLP.
2 La bibliografía reciente suele abordar aisladamente a diversos componentes de la producción de la ciudad y cuestiones vinculadas a la constitución de ciudadanía que, en rigor, serán mejor comprendidos desde su conexidad. Algunos ejemplos: (i) la cuestión metropolitana; (ii) la continua reconfiguración de las redes y el espacio urbano; (ii) los impactos urbanos y sociales de la innovación tecnológica; (iii) las transformaciones de las administraciones públicas y de sus modalidades gestionarias; (v) la participación y/o representación societal y especialmente (vi) los movimientos sociales urbanos y las diversas organizaciones (populares, vecinales, barriales, de usuarios o de ciudadanos) en que eventualmente se institucionalizan, Parece claro que los componentes técnicos y territoriales así como los referentes sociales de las redes de servicios remiten a ciertas arquitecturas y dinámicas de las redes decisorias, de representación y de control del interés público en los sistemas de gestión.
3 Va de suyo que la noción de Control Social tiene muchas otras conexiones teórica y prácticamente significativas. Este artículo se propone focalizar sobre la exploración de algunas interfaces claves entre ciudadanía y construcción y gestión de la ciudad.
4 La primera mención de las autoridades de regulación aparece en la ley de Reforma del Estado. En ella se estipula la creación de Entes sectoriales de regulación y control, con la función de vigilar el cumplimiento de las condiciones y metas estipuladas en los respectivos pliegos licitatorios, en los contratos de transferencia o concesión y las reglamentaciones de las leyes y - finalmente - en resguardo del interés público.
5 La distribución de gas fue privatizada en diciembre de 1992, el agua potable y cloacas en mayo de 1993 y los subterráneos de Buenos Aires /Ferrocarril Urquiza en enero de 1994 .
6 Declaraciones y presiones públicas, amenazas, salteo de canales establecidos, procesos judiciales, lobbying, etc.
7 La debilidad del control público sobre la prestación de los servicios urbanos no es un hecho nuevo. Organismos nacionales como los Ministerios de Obras y Servicios Públicos o la Secretaría de Energía ya habían abandonado parte importante de su capacidad de ordenamiento territorial o de la vigilancia de la sustentabilidad urbana mucho antes de las privatizaciones de los años '90. También la preeminencia de la "lógica técnica" de los servicios por sobre las lógicas política y urbana preceden a las privatizaciones, y como en el caso anterior, pueden explicarse - entre otras causas - por la prioridad otorgada a las racionalidades sectoriales y por la falta de visibilidad de los fenómenos urbanos o metropolitanos (Pírez, 1994) .
8 Existen casos flagrantes en que las empresas privadas son, en rigor, representadas - y no supervisadas - por los Entes Reguladores en caso de conflictos con asociaciones de usuarios o autoridades. Esto coincide con la percepción generalizada entre las asociaciones de usuarios y otras organizaciones ciudadanas.
9 Pueden describirse modelos similares a éste para otros sectores. También puede proponerse un modelo general.
10 Mediante esta apelación, AA desconoce la capacidad resolutiva del ETOSS, y recurre ante una Secretaría de Estado de la Nación, actor que es parte firmante del contrato original .
11 La Secretaría de Comercio Interior registra 13 asociaciones de este tipo. Eun recuento en base a información periodística permite contabilizar más de una veintena. Las hay federales y locales, de objeticos globales y focalizados 12 En este contexto, "ciclo" no significa "etapa" en un sentido estricta y eclusivamente cronológico. De hecho, hay solapamientos en el tiempo. Diversas normas o instituciones de un "ciclo" pueden haber sido creadas en distintras "etapas" y viceversa.
13 Leyes de Defensa del Consumidor, Defensa de la Competencia, Lealtad Comercial, Defensa del medio ambiente (todas ellas creadas en otros contextos históricos , con diferentes modelos económicos y relaciones de fuerza entre actores ).
14 Representantes de partidos políticos opositores (Alianza, provinciales) juzgan que la Comisión Bicameral o las comisiones legislativas sectoriales suelen actuar más como resorte del lobby de las empresas concesionarias que como un cuerpo que custodia los intereses públicos. En ocasión de las revisiones tarifarias (como el rebalanceo telefónico ) representantes empresarios circulaban por los ámbitos legislativos para demostrar que los ajustes de tarifas surgen de una obligación contractual asumida por el Estado al momento de la privatización.
15 Sólo dos de estos entes fueron creados por ley emanada del Congreso de la Nación (se trata de ENARGAS Y ENRE - distribución de gas natural y generación y distribución de energía eléctrica, cuya autoridad de alzada pertenece a la Secretaría de Energía). Los restantes entes relevantes en esta área : Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT); Ente Tripartido de Obras y Servicios Sanitarios(ETOSS); Comisión Nacional del Transporte Automotor(CONTA); Comisión Nacional de Transporte Ferroviario(CNTF); Organismo de Control de los Accesos a Buenos Aires (OCRABA); Unidad de Coordinación del Programa de Reestructuración Ferroviaria(UCPRF) y Organo de Control de los Servicios Postales, fueron creados por decreto del Poder Ejecutivo Nacional.Naturalmente, la establidad y autoridad de los Entes que resultan de una u otra forma de creación son marcadamente diferentes. Entre los organismos de supervisión preexistentes debe destacarse a Vialidad Nacional - con responsabilidad de vigilancia sobre los concesionarios de Rutas con Peaje- actualmente en proceso de reemplazo legislativo por un nuevo Ente específico
16 La AGN, instituida por la Constitución Nacional en reemplazo del Tribunal de Cuentas, es una institución asesora y de asistencia técnica del Poder legislativo de la Nación y está a cargo del control externo de la legalidad, gestión, y auditoría de toda la actividad de la administración pública nacional, centralizada y descentralizada, cualquier fuera su modalidad de organización, en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos. Controla los Entes Reguladores y en forma mediata, ejerce roles de soporte a los derechos ciudadanos u de los usuarios.
17 La SIGEN se dedica al control contable, financiero y legal interno, evaluando y controlando la eficiencia y eficacia económica en la aplicación presupuestaria
18 Un interesantísimo caso de regulación indirecta se planteó en el sector financiero y bancario cuando la Secretaría de Comercio Interior decidió publicar las diferentes tasas de interés aplicadas por los bancos emisores de tarjetas de crédito o de préstamos hipotecarios. Las empresas bajaron las tasas, pero se quejaron y hicieron a conocer una serie de medidas coercitivas contra los clientes - reflotar o aumentar los cargos fijos, echar a quienes menos consumen - o evasivas de la legislación argentina - emitir sus tarjetas de crédito en Uruguay - que aplicarían en caso de que la " presión regulatoria" continuase.
19 Los límites de las Audiencias Públicas están marcados en general por los marcos legales de los Entes de regulación que las comprenden y las decisiones de las autoridades de aplicación de los contratos. Sin embargo, si se redefiniesen sus normas de actuación y alcances y fuesen puestas en funcionamiento efectivo en forma permanente, representan un canal con gran capacidad para dar a conocer, debatir y canalizar posiciones de actores diversos,
20 Seminario "Las regulaciones económicas en la Argentina" (junio,1998) y 34| Coloquio de IDEA, septiembre,1998. Otros empresarios presentes postularon que " es desacertado crear una estructura burocrática para controlar los servicios públicos y otras iniciativas neoestatistas como ponerles límites a los intereses de las tarjetas de crédito".
21 Si hubiese tal comunicación-sostienen- " los usuarios verían que los servicios son buenos, las inversiones son cuantiosas y las tarifas no son caras" (Mercado, julio, 1998).
22 Rozenwurcel advierte , en este último caso, sobre dos posibles riesgos: (i) la cooptación de los representantes de los Entes por parte de las empresas con alto poder económico - como es sabido, esto sucede en la práctica - y (ii) " que los Entes regulen en función de los usuarios presentes y descuiden las necesidades de los futuros". Esta metáfora parece ir en la dirección de no minar sino asegurar la salud de la rentabilidad empresaria en el corto plazo, garantizando el financiamiento de nuevas inversiones a través de aportes de los usuarios o subsidios federales.
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