3ra Jornadas Internacionales
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Octubre de 1998 |
Ponencias publicadas por el Equipo NAyA https://www.equiponaya.com.ar/ info@equiponaya.com.ar |
Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
DESCENTRALIZACION Y PARTICIPACION EN LA ESFERA LOCAL
Hacia la reconstrucción del vínculo entre política y moral
Introducción
La descentralización, como proceso de reorganización que incluye a la sociedad y el Estado, se hace presente en la actualidad de todos los países de América Latina. Las distintas posturas transitan desde quienes propician la descentralización como una herramienta que facilita la democratización -al acercar los procesos de toma de decisiones y control a la sociedad-, hasta quienes ven a la descentralización como un mecanismo que transfiere los problemas del Estado central a niveles inferiores y contribuye con el proceso de ajuste económico, político y social.
La propuesta que aquí esbozaremos coincide con los principios de la primera postura y se centra en el intento de hacer visible al sujeto a partir de un proceso de descentralización institucional; donde se enfrente la masividad, como problema contemporáneo fundamental en la búsqueda de conciliar política y moral.
La "distancia" se convierte aquí en eje del planteo. Se aspira a través del núcleo estatal más cercano a lo social, lo local articulado con los diferentes niveles, a una disminución de la distancia entre los propios sujetos así como de éstos respecto a la instancia de la "decisión" política. La descentralización permite al sujeto interactuar públicamente en un entorno donde se le reconoce, donde se alcanza la virtud al habituarse a obrar colectivamente, construyéndose un entramado ciudadano conjunto.
De aquí en más, el trabajo se organizará de la siguiente manera: comenzaremos con una fundamentación teórica de la necesariedad de apelar a la participación ciudadana como elemento capaz de reconciliar política y moral. Seguidamente, trabajaremos sobre la variable "descentralización" como elemento institucional capaz de colaborar en el proceso de extensión de la participación ciudadana.
Analizaremos el fenómeno descentralizador haciendo particular hincapié en sus características definitorias, los obstáculos y las posibles soluciones.
Finalmente, esbozaremos alguna conclusión tentativa acerca de la cuestión concreta de la descentralización democrática como proceso integral asociado a lo local , donde el municipio se muestra como el último eslabón en la cadena de representaciones, aquel espacio más cercano al ciudadano que se busca movilizar.
Es necesario afirmar, que todos estos puntos serán presentados de manera sintética y exploratoria dado los objetivos acotados que se propone este trabajo.
ETICA Y POLITICA
La inconciliabilidad en Kant
H. Arendt es quizá quien mas claramente explícita en sus "Lecciones de Kant"1 la dificultad de conectar al sujeto moral formal y abstracto de la "Fundamentación de la Metafísica de las Costumbres" y de la "Crítica de la Razón Práctica", con el sujeto político capaz de ser hallado en los artículos de la "Filosofía de la Historia", o, según cierta interpretación, en la "Crítica del Juicio"( ello de establecerse el paralelo entre juicio de gusto y juicio político).
La autora no logra salvar la contradicción kantiana entre moral absoluta a- histórica y teleológico progreso social de la humanidad. Para ser coherente con la primera el sujeto moral debe apelar a la absoluta trascendencia, convirtiéndose desde el plano de la conciencia, en espectador imparcial, externo a la escena social; no así el sujeto que se moviliza "entusiasmado" al interior de la configuración político-social, interactuando, influenciándose por e influenciando a un "otro", insertándose así en la secuencia histórica del progreso universal.
Uno se ubica dentro y otro fuera de contexto. Sujeto político y sujeto moral tórnanse difíciles de conciliar.
No toda interpretación de Kant desemboca en tal contradicción, distinta mirada adquieren quienes se concentran en la "Metafísica de las Costumbres", donde lo moral no se desliga completamente de lo sustantivo, sino que se incorpora a través de la "doctrina de la virtud". Pero si es que vamos a reparar en la "virtud" bien debiéramos focalizar en quien primero elaborara en torno a ello su propio esquema ético, Aristóteles; encarando el intento de resaltar lo marcada que, igualmente, en el planteo del estagirita, se encuentra la pauta de la universalidad.
Las virtudes y la universalidad en Aristóteles
La referencia a Aristóteles que aquí esbozo es incluida obedeciendo netamente a un pragmático criterio; resulta de suma utilidad a los fines del planteo teórico que aquí intento, remitir a Aristóteles. Bien sabemos que al aludir a su postura ética se hace necesario asumir la conexión de base que el autor demuestra, en su sistema, entre política, ética y metafísica; no desconocemos ello; no nos conforma interpretar, analíticamente, a un Aristóteles desmetaficizado; solo intentamos repensar la utilidad concreta con que el esquema de las virtudes puede contribuir a la hora de centrarnos en el debate entre concreción socio-histórica de la ética y formalismo abstracto universalizable. Solo con tal intención focalizamos sobre el estagirita.
La ya conocida distinción Aristotélica entre virtudes morales e intelectuales destaca como elemento puente, conector entre las dos partes en que el filósofo divide la parte racional del alma, la científica y la calculadora o deliberativa, a la prudencia. Recordemos que la primera de las partes contempla aquellos principios invariables a partir de las virtudes intelectuales: episteme, téchne, phronesis, noûs, sophía; la segunda contempla aquellos que sí permiten ser de otra manera, esta parte del alma humana se caracteriza por la primacía de las virtudes éticas o morales, aquellas situadas siempre en relación al acontecer práctico.
La phronesis (prudencia) es genéticamente dianoética, pero como establece el Estagirita; "es un hábito práctico verdadero, acompañado de razón, sobre las cosas buenas y malas para el hombre"2. De este modo se caracteriza al prudente como: "el que sabe deliberar". La orientación de la phronesis, entonces, es netamente práctica; deliberando, el humano, por su intermedio, acerca del cómo obrar ante la contingencia del mundo; haciéndose posible de esta manera la búsqueda del término medio en cuanto al sentimiento, en lo que hace a la acción. Moderadamente el prudente alcanza la virtud moral al no recaer en vicios por exceso o defecto.
En cuanto a la política, tema del ensayo, el prudente, podemos decir, es quien sabrá deliberar, calcular, acerca de los medios para obrar de acuerdo a las leyes que la comunidad, polis, en particular, hubo establecido como criterios generalizadores en relación a la idea del bien políticamente instaurada. Digo "idea del bien" refiriéndome a aquellos motores que movieron a la elite política, legisladora, a legislar; y hablo de "políticamente instauradas" para especificar que tales pautas de conducta son establecidas tras la consolidación política posterior a la discusión pública general.
El prudente, entonces, delibera y se acomoda a la idea del bien, establecida en comunidad por medio de la legislación. En este sentido se destaca la phronesis en tanto virtud moral, en tanto hábito práctico.
Pero vale incorporar una caracterización especial de la prudencia, en relación a lo político. Se delibera en esta instancia de la praxis política sobre "las cosas buenas y malas para el hombre"3; cada situación a la que se enfrenta el prudente permítele discernir acerca del bien y el mal, en términos prácticos, en su obrar político. La "phronesis" se ejercita calculando los medios en la situación práctica pero es originaria de la parte científica del alma; y por ello definida por Aristóteles como "...Hábito práctico, verdadero, acompañado de razón, con relación a los bienes humanos."4.
Al hallarse en juego los "bienes humanos", la prudencia permite al virtuoso conectar lo comunitariamente establecido como bueno y verdadero en política, con el elemento universal que todos poseemos, nuestra capacidad racional de establecer como corresponde actuar5, obrando así sobre la idea de "lo bueno para el hombre", aquélla respetada por la comunidad. Ante cada situación el prudente busca obrar en relación a las leyes, pero es esta misma virtud intelectual la que también le permite actuar sobre los bienes humanos mismos, en las leyes representados.
Hablamos siempre de acto, por haberse definido la virtud en Aristóteles como hábito mas que como pasión o facultad; el prudente se realiza actuando, ejerciendo su capacidad universal de deliberar, al interior de lo establecido por su comunidad.
Según lo explicitado, el prudente, formado a través del hábito, es capaz de discernir acerca del buen obrar. Se genera un vínculo interactivo entre hombre y comunidad, donde el primero incorpora el elemento universal, la razón, y la segunda, la particularidad.
Este ha de ser el basamento meta-ético clásico a la postura que comenzaré a explicitar. Traigo a Aristóteles en esta instancia previa por considerar su aporte como pilar indiscutido cuando se trata de fundamentar un esquema ético en la construcción de las relaciones entre sujetos. Aunque hasta aquí hube llegado, por ahora, con el estagirita, oficiará igualmente, éste, de base filosófica subyacente en los desarrollos que comienzo a delinear.
Taylor. Ni la abstracción ni la sola comunidad
Taylor intenta, desde su propia interpretación de lo que hubo sido el desarrollo histórico-secuencial de la construcción de la identidad moderna, demarcar una relación dialéctica entre "interioridad" y "expresivismo".
Principalmente hará referencia, por una parte, a San Agustín como antecedente, a Descartes, Hobbes y Locke, como representantes de la tradición que emparentó la subjetividad a la ruptura con la exterioridad, que emparentó la subjetividad solo con la interioridad; siendo Kant quién a partir del lugar otorgado a su "razón pura" avance aún mas en este camino de la disvinculación con la exterioridad. Y, por otra, a Rousseau, quién al incluir las pasiones y sentimientos, vincula la interioridad con un afuera que incorpora a un "otro"; interioridad ya no significa necesariamente desvinculación. Se establece una nueva vinculación con la naturaleza, incorporándose así el factor social.
A partir de ello Taylor expone como valioso el resignificar la historia, mostrando él mismo cómo ésta puede reinterpretarse incorporando aquello que la narración tradicional no hubo concebido como significante. En el caso de la dialéctica que veníamos comentando quiere el autor resaltar esta inclusión, en la constitución de la subjetividad, de lo patológico como relacionado también a la alteridad.
El enfoque es narrativo-hermeneutico pero se vincula, a partir de la revalorización de la exterioridad en relación al sí mismo, con los planteos de corte intersubjetivo de la ética del discurso habermasiana, no por ser una construcción lógico-hipotética, sino por incorporar, como componente en la constitución de la subjetiva identidad, al factor dialógico, como relación con un otro con el que nunca se deja de interactuar.
Como elemento común entre la postura hipotética de las teorías de la discursividad, como la "acción comunicativa", y las que centran el enfoque en la resignificación desde la narratividad, existe un concepto ineludible tanto en términos de constitución identitaria como de concepción intersubjetiva de la moralidad: el "reconocimiento". Bien abordado por Taylor en las "Fuentes..." pero mejor especificado en el trabajo que justamente lleva el nombre de "La Política del Reconocimiento"6, donde se aboca a la problemática del multiculturalismo, pero significando previamente aquello que aquí nos incumbe, el "reconocimiento" en su sentido identitario y moral.
Como elemento disímil desde la óptica de Taylor, con respecto a los planteos de la pragmática lingüística, el intento de no disociar al actor político del marco mismo de la intersubjetividad, aspirando a no disociar a la esfera política del mismo entramado ético de la comunidad; separándose así del universalismo habermasiano que no puede mas que distanciar "mundo" y "subsistema". De allí la revalorización de Rousseau en cuanto a sus planteos acerca de la política como construcción conjunta de la ciudadanía. Aunque finalmente el canadiense requiera distanciarse también del ginebrino para poder sostener cierto universalismo, al cual no está dispuesto a renunciar.
Retomando, en las "Fuentes..." ya se menciona el lugar que ocupa el "reconocimiento", al exponerse cómo, primeramente, el "honor" de los clásicos hubo cedido paso a la "dignidad", ya moderna, para ésta dar lugar a la "autenticidad"; tal "autenticidad" introduce al "reconocimiento", oficiando éste de retorno a la "dignidad".
En los esquemas taylorianos de este tipo se muestra, con la inclusión de la búsqueda subjetiva de "reconocimiento", la relación hallable entre "yo" y "nosotros". Nos concentraremos fuertemente en ello en lo sucesivo al adentrarnos específicamente en "La Política del Reconocimiento". Como hemos adelantado, la referencia a Rousseau y su "expresivismo" es clara allí, puntualmente citado por Taylor al remitirse a la construcción de la intersubjetividad, a la realización del sujeto (ciudadano) en el mundo social.
Veamos si a partir de este rescate de Rousseau y su posterior crítica puede hallarse alguna luz en el dificil camino que conduzca, desde una apreciación dialógica, a la no disociación entre política y moral.
Reconocimiento; política y moral
Quisiera comenzar planteando que el propio Taylor se encarga de citar a Mead, concretamente en el texto al que ya nos refiriéramos7, para explicitar el carácter dialógico de la génesis de la mente humana. Para intentar comprender la conexión entre identidad y reconocimiento se tendrá, para Taylor, que tomar en cuenta un "...rasgo decisivo de la condición humana...":"..su rasgo fundamentalmente dialógico."; ello a partir del lenguaje en su sentido más "flexible" 8, estableciéndose así la constitutiva interacción con un "otro", al que se denominó "siginificante". La identidad depende, en dicho enfoque, de la relación del sujeto con el resto, de la relación del "yo" con los demás.
La identidad es constituída en el diálogo abierto, en las sociedades democráticas contemporáneas; no existe un "guión social predefinido" como el respetado en aquellas sociedades tradicionales. A través del respeto a la "dignidad igual de todos los ciudadanos" sobreviene la "política del universalismo"; la pregunta corriente reside en dilucidar la relación de ello con realidad socio-económica.
El respeto a la igual dignidad haría surgir como contraparte el "respeto a la diferencia", acentado en el mismo criterio universalista, en tanto cada quién es reconocido por su propia identidad.
Gran parte de estos enunciados del canadiense se sustentan en la postura roussoniana acerca de la constitución de la República. Nos dice Rousseau en sus "Consideraciones sobre el Gobierno de Polonia" que la fuente de la salud de la República se halla en la posibilidad que todos tienen de "...compartir la igualdad a la luz de la atención pública"9.
La dependencia de los "otros" no implica, en Rousseau, una estructuración social jerárquica, sino solo una estima diferencial, como "bién posicional", manteniéndose así las condiciones de igualdad democráticas.
Tras esta explicitación de aquello que consideramos relevante remarcar acerca del sentido en el que, en términos de Rousseau, Taylor aborda la temática de la intersubjetividad, nos acercamos a aquello que nos movilizaría originariamente: cuál es la conexión entre política y moral. Lo enunciado hasta aquí hace posible la comprensión valedera del lugar que la interacción subjetiva ocupa al hablar de una comunión entre política y moralidad. Aquí es donde veremos, luego, cómo Taylor toma distancia teórica de Rousseau, intentando sentar su propio lugar(.
La política no se desliga de la moral al incorporar a la interacción ciudadana como elemento central. No hace falta remitir a los Clásicos en la búsqueda de tales horizontes, Rousseau mismo intenta apelar a la interdependencia participativa como fundamento de la reversibilidad de las figuras del actor y el espectador; acentándose la moral en esta construcción colectiva. No desde la lingüística, sino desde la "aparición pública", pero apelando como en los planteos de la ética discursiva, a la construcción de la intersubjtividad.
En un contexto republicano es posible, para Rousseau, hallar una "equilibrada reciprocidad"10, mencionando como práctica enriquecedora los: "...eventos, juegos, fiestas y recitales ..." aclarando que "...se celebraban al aire libre y en ellos participaban todos. El pueblo constituía a la vez, los espectadores y el espectáculo"11.
En su "Carta a D'Alambert, dice Taylor, Rousseau: "...pone en claro que la identidad del espectador con el actor es la clave de estas virtuosas asambleas.", con estas palabras: "+Pero cuales serán los propósitos de esos espectáculos? +Qué mostrarán? Nada, si se quiere. Con la libertad, por doquier reina la riqueza, reina también el bienestar. Plantad en medio de una plaza una vara rematada de flores, reunid al pueblo y tendréis una fiesta. Haced algo aún mejor: haced que los espectadores sean el espectáculo, hacedlos actores, haced que cada quién se consagre y se vea en los demás, para que todos estén mas unidos"12.
Concibe Rousseau una interdependencia subjetiva hecha posible en relación a un "proyecto común", incorporando, el sujeto, su propio criterio en la gestación de la "voluntad general". Sobre este punto será Taylor muy crítico, en defensa de la divergencia subjetiva; considerando insuficiente el planteo roussoniano, pues la cuestión del "proyecto común" no otorgaría, según el canadiense, el resguardo suficiente para preservar a una sociedad concebida como democrática, del recaer en un esquema totalizante, haciendo peligrar la pluralidad.
En Rousseau el sujeto se incluye a partir del igual reconocimiento en la conformación de la "voluntad general", oficiando de catalizadores la "unidad de propósito" y la subjetiva "reciprocidad"13.
Distinto es si se enfatiza sobre el lugar de la prudencia en Aristóteles, capaz tanto de preservar la (universal) racionalidad subjetiva, como de conectarse con la particularidad de las costumbres de una puntual comunidad, donde ocupan un central lugar ambos tipos de virtudes, dianoéticas y éticas.
Es explícito Aristóteles, en su "Política"14 en cuanto a una posible situación de no coincidencia del ser racional con el propósito común del conjunto; clara se describe la relación entre costumbres particulares y racionalidad teórica.
El peligro de la totalización en tanto pérdida de la autonomía subjetiva resurge en Rousseau de la mano del concepto de "Voluntad General", ésta se concibe como resguardo de la libertad (no dominación) y la igualdad (ausencia de roles diferenciados) a la luz de la conformación de un "propósito común". Solo puede concebirse esta construcción partiendo del particular significado de "libertad" en el ginebrino; no se apela solo al resguardo restrictivo de la singularidad sino a la capacidad subjetiva de conectarse participativamente con un "otro" construyendo así el entramado social. El temor tayloriano es comprensible en esta instancia, en tanto se torna necesario preservar la diferencia surgida en la diversidad.
Taylor coincide con Rousseau en cuanto a su particular forma de no disociar moral y política, pero plantea también de modo crítico la protección de la subjetividad.
Se hubo tomado distancia primeramente de la formalidad de la pragmática, pero también luego de la apelación excesiva a los designios de la particular comunidad; ubicándose así Taylor en una posición particular.
Mi intento radica en tomar en este punto el concepto clásico aristotélico de "phronesis" como búsqueda de lidiar con este nudo conflictivo que marca Taylor en relación a los planteos que, al otorgar centralidad al colectivo, corren el riesgo de hacer colapsar el respeto a la subjetividad. Dicha virtud, ya descripta, +cómo operaría, al ubicarla en situación de comunicación?, +podríase de este modo enriquecer la interacción comunicativa?. La prudencia resguardaría el lugar de la reflexión deliberativa subjetiva racional, conectada siempre, como es sabido, con aquellos hábitos y costumbres comunes. La puesta en situación de comunicación permitiría la complementariedad con lo inter-(subjetivo) propio de los abordajes dialógicos, mas allá de su ligazón propia con los usos y prácticas habituales. Así es incorporada en el planteo la noción de "sabiduría práctica" como elemento capaz de encarar la cuestión de la situacionalidad al interior de un esquema centrado en la interacción dialógica entre sujetos.
El sistema ético-político aristotélico no solo valora lo conformado de modo político por la comunidad sino que otorga un privilegiado lugar a la educación en las virtudes, aquellas que hacen posible no solo la adaptación al contexto sino la reflexión15 de un ser caracterizado por su universal racionalidad.
Las virtudes éticas, abocadas a la praxis, reparan centralmente en la habituación a conductas equilibradas, donde el centro de evaluación es el sentido común del sujeto mismo; el prudente en quien ya hubimos de reparar. Pero las intelectuales o dianoéticas requieren ser desarrolladas a partir de la enseñanza teórica, donde la reflexividad del sujeto se destaque como prioridad.
Podemos decir entonces que el sujeto capaz de construir participativamente, de modo adecuado, su entorno político-social, es en Aristóteles el sujeto virtuoso, formado a partir del hábito ciudadano, pero amparado además en una educación teórica que no se debe subestimar. En esto radica el valioso lugar otorgado a la formación del ciudadano, aquel que solo es capaz de configurar un entramado ético- político al incluirse en la vida de su propia comunidad.
Descentralización, aristas y dimensiones Marco contextual de la descentralización
En un cuadro caracterizado por fuertes crisis económicas, reducciones del gasto público y procesos de reforma, los diversos países latinoamericanos han atravesado por importantes transformaciones. Por un lado, la reducción del rol estatal y de sus ámbitos de intervención, y por otro, el despliegue de mecanismos de libre mercado con altos niveles de concentración económica y un pronunciado repliegue de la sociedad civil en su conjunto. La cuestión respecto a la necesidad de reformar el Estado, el surgimiento de nuevas demandas y actores, los cambios en el modo de producción y consumo dan cuenta de una profunda modificación en el sistema. En este escenario, la descentralización se hace presente como una corriente en pleno desarrollo y expansión.
Las distintas tendencias16 que empujan hoy hacia la descentralización en las regiones urbanas y en las grandes ciudades estarían vinculadas a: la crisis de representación política del Estado moderno, como resultado de la creciente complejidad y diversidad de sus funciones y la incorporación de las demandas de la ciudadanía; el carácter tecnocrático de las grandes administraciones públicas, que ha derivado generalmente en despilfarros, rigideces estructurales y/o funcionales y en burocratización de la gestión; el surgimiento de nuevas prácticas culturales favorables a la recuperación o construcción de identidades locales y formas de vida comunitaria; la crisis económica de los Estados nacionales que ha colaborado con el desarrollo de los proyectos descentralizadores; el contexto mundial de concentración económica, la creación de nuevos espacios regionales (Mercosur, Nafta, etc.) y la globalización financiera de los flujos de capital.
Cuando se hace referencia al término descentralización, se habla generalmente de "un proceso de carácter global que supone por una parte el reconocimiento de la existencia de un sujeto -una sociedad o colectividad de base territorial- capaz de asumir la gestión de intereses colectivos y dotado a la vez de personalidad socio- cultural y político-administrativa, y por otra parte la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos financieros, humanos, materiales que ahora no tiene y que podrá gestionar autónomamente en el marco de la legalidad vigente"17. Se considera "que determinados procesos decisorios pasan a instituciones y organismos no subordinados jerárquicamente, permitiendo que las resoluciones y acciones que emanen de ellos sean producto de un conjunto de premisas que no le son impuestas por el nivel superior"18. Así, la desmonopolización de funciones y decisiones estatales del gobierno central hacia instancias de menor jerarquía, permitiría una mayor democracia y eficacia del sistema. Sin embargo, sería interesante incluir algunos elementos más al análisis para una mejor conceptualización de la descentralización.
El punto de partida para el desarrollo del proceso descentralizador tiene en cuenta los notables niveles de centralidad estatal en relación con la sociedad civil. Este poder central se manifiesta en la aglomeración de recursos económicos, políticos, sociales e institucionales de distinta índole, donde lo "estatal" y lo "público" aparecen indisociablemente unidos y vinculados a una forma de crecimiento particular. El Estado se presenta como una entidad desprestigiada y sujeta a constantes críticas por su ineficiencia para resolver las problemas económicos, su inoperancia para atender a las cuestiones más elementales de la sociedad y su burocratización excesiva. El análisis más superficial ve al aparato estatal como representación de todas nuestras calamidades y como una figura que debe ser rápidamente transformada. La prédica antiestatal neoliberal parte de una situación real de desgaste de la sociedad civil frente a ciertos elementos del mecanismo estatal, pero deja de lado aspectos históricos, culturales y políticos que determinaron una compleja (y en muchos casos positiva) relación entre las fuerzas sociales y el Estado a través de los años. Los factores que culminaron en un Estado centralista, burocrático y poco representativo, desplegaron también el progreso de conquistas democráticas (sociales y políticas) y el desarrollo de un crecimiento económico independiente.
La descentralización, como proceso de reorganización que incluye a la sociedad y el Estado, se hace presente en la actualidad de todos los países de América Latina. Sin embargo, la respuesta al por qué este proceso se lleva a cabo tiene diferentes interpretaciones según el enfoque de análisis19. Desde una perspectiva más conservadora o neoliberal, la descentralización aparece como un desarrollo asociado a la reforma del Estado y el ajuste estructural, donde los factores predominantes pasan a ser los económico-administrativos por sobre los sociales y participativos. Se estaría ante un rasgo fundamental del desarrollo capitalista de la región, donde la descentralización aparece como una herramienta para descargar al Estado central de sus responsabilidades. De esta manera, se podría inducir a una supuesta autonomización territorial de las demandas, a una relativa disminución de los conflictos institucionales y de los porcentajes de burocratización. Esta idea de descentralización estaría relacionada con la privatización y la despolitización en las relaciones Estado-sociedad, donde la reivindicación de lo "local" aparece vinculado a los procesos de reducción estatal y ajuste creciente.
Desde otra óptica, que podríamos denominar como integralmente democrática, la descentralización se manifiesta como la alternativa superior para la reconstrucción de una nueva relación entre el Estado y la sociedad civil. Sus objetivos se centran fundamentalmente en los aspectos estrictamente políticos de participación directa de la ciudadanía, pluralidad de canales de representación social y aumento de la intervención de la sociedad en las decisiones. La descentralización se presenta como una distribución real de poder donde el municipio (vinculado con un proyecto político, sociocultural y territorial más amplio) sería una institución adecuada para el autogobierno de la sociedad local; y la democracia local, sería la posibilidad de representación que los diferentes sectores tienen en ese nivel. La descentralización aparecería como una manera de hacer posible una movilización de recursos de distinta índole y de poner en acción capacidades no aprovechadas. En este sentido, el fortalecimiento municipal articulado a instancias superiores de gobierno permitiría una participación más activa y eficaz de la población, así como también, encarar de modo más eficiente búsqueda de necesidades sociales de necesidades sociales básicas, un desarrollo económico más equitativo y la participación extendida de los individuos.
La descentralización vendría a corregir esta tendencia centralista del aparato estatal al transferir recursos, competencias y atribuciones a instancias inferiores de gobierno o a la sociedad en su conjunto. Este proceso aparecería de forma integral incluyendo aspectos administrativos, económicos, políticos y sociales. Se hace necesario, por lo tanto, precisar conceptualmente a la "descentralización" de otros términos muy utilizados y que tienen una significación particular según la postura de análisis. La DESREGULACION es un proceso por el cual "una parte de las funciones de la regulación estatal son devueltas al libre juego de las fuerzas del mercado"20. La PRIVATIZACION hace referencia, a que del "conjuto de funciones que habían llegado ha ser consideradas históricamente como propias del Estado, una parte importante de este deje de ser atribución del mismo. Esto puede implicar que la función deje de ser cumplida, o bien que lo sea con otros criterios y/o que otros agentes o procesos se hagan cargo de la misma"21. La DESLOCALIZACION no conlleva ninguna modificación en el orden decisional, debido a que sólo se trata de una modificación territorial o cambio de lugar. Un ejemplo característico, es el de Brasil con el cambio de capital de Río de Janeiro a Brasilia. La DESCONCENTRACION se refiere al traspaso de la capacidad de tomar decisiones desde un determinado nivel de la estructura administrativa a otro nivel de rango inferior de la misma22. No se crean nuevos organismos u otras atribuciones, se trata simplemente de un proceso operativo que no rompe con el vínculo jerárquico.
En la orientación neoliberal, la cual predomina en la mayoría de los países de la región, la descentralización se presenta ante todo como desregulación, privatización y desconcentración. Las severas políticas de ajuste estructural (con sus agudas consecuencias sociales), los fuertes procesos de reforma del aparato estatal (que se extienden en la mayoría de los casos como "desarticulación" o "desmembración" literal del Estado) y la apertura indiscriminada hacia una economía abierta (con sus efectos negativos para las economías internas de los países ) aparecen como las características centrales en esta evolución. Esto significa que las funciones sociales y económicas llevadas adelante por los Estados nacionales son reemplazadas por las fuerzas del mercado mundial (fuerzas concentradas económicamente y desarrolladas desde bloques políticos consolidados), donde el financiamiento y la deuda externa actúan como elementos disciplinadores.
Los atisbos de crecimiento económico autónomo y progreso social de la mayoría son relegados por una libertad desmedida de los mecanismos de mercado, en los cuales los capitales concentrados -nacionales y especialmente internacionales- tienen primacía sobre el resto del entramado de la sociedad. La gobernabilidad se remite a la participación restringida del voto y al impedimento (a veces coercitivo) de desarrollar formas democráticas más directas de articulación.
En el área administrativa se impulsa un traspaso de funciones y competencias desde las instancias centrales hacia niveles inferiores de gobierno (provincias y municipios fundamentalmente). Sin embargo, la transferencia no se manifiesta en una real dotación de recursos y poder hacia esas escalas inferiores, sino más bien en una descarga continúa de obligaciones del Estado central. En el caso particular de Argentina, el proceso descentralizador iniciado a fines de la década del 70 y que se viene implementando desde los noventa asigna a los agrupamientos diferenciados territorialmente la carga de la crisis económica nacional e internacional, aliviando superficialmente en esa medida al nivel central de gobierno. De esta forma, la descentralización no respondería a demandas efectuadas desde la sociedad sino más bien a " la aplicación desde arriba de políticas de achicamiento del aparato estatal y del gasto público a nivel central"23.
Apuntes para una descentralización plenamente democrática
Un verdadero plan de descentralización democrática tendrá que basar su estrategia en el "esclarecimiento" del espacio político perdido o extraviado, lo cual conlleva la redefinición de la relación entre el Estado y la sociedad civil, la constitución de renovadas instancias representativas y el desarrollo de nuevas pautas de cultura política. La construcción de un novedoso lugar de reafirmación de lo político deberá contemplar la importancia del espacio "público" como marco de contención social y deliberación, la plena extensión de la participación de la ciudadanía en sus múltiples niveles, la conjunción de formas políticas representativas con modos democráticos directos de involucramiento y la diversidad de vías de concurrencia sociopolíticas. De esta forma, la descentralización conllevaría una profunda modificación en la sociedad y el Estado, tomados individual y colectivamente, donde se reconocen instancias menores de la organización social y los actores de la comunidad se constituyen en la piedra basal de una nueva matriz decisional.
Las posibilidades de una descentralización democrática dependerán de las propias particularidades de cada contexto, pero difícilmente se presentará como un proceso homogéneo de todas las instancias público-sociales. Más bién, se exteriorizará en algún gobierno local o partido político concreto, una determinada organizacíon social, un movimiento específico de la sociedad, etc. De este forma, la descentralización debería pensarse en términos más amplios, no como un fin en sí mismo sino como parte de un proyecto político, social y cultural más abarcativo, donde objetivos y estrategias diversas se encausan en una única dirección24. La agregación de lógicas distintas en un mismo proyecto político coordinado, la democratización al interior del aparato estatal y de la sociedad misma, la constitución de una alianza política representativa de los sectores populares y la conformación de una sólida voluntad política de cambio serán aspectos insustituibles para la implementación de una descentralización sinceramente democrática.
Para que este proceso pueda ser implementado debemos tener en cuenta varias cuestiones. En primer lugar, que la descentralización como proceso donde se constituyen nuevos espacios de decisión y donde se rompe con un esquema de integración vertical, no puede dejar de lado el factor de los recursos económicos con que deben contar los nuevos entes descentralizados para que el proceso produzca los efectos positivos. La descentralización de recursos se vuelve imprescindible, junto a la capacidad decisoria, para que la descentralización no se transforme en un instrumento de fragmentación que ayuda a desacumular las tensiones del poder central. Además no sólo se debe contemplar un aumento de los fondos asignados por el Estado, sino también capacidad en la generación de fondos en base a recursos económicos y sociales propios (mejor aprovechamiento de las instalaciones e infraestructuras, utilización de recursos humanos eficientes, formas innovadoras de reproducción económico-social, etc. ).
Este desarrollo demanda también el cambio de diversas prácticas políticas negativas (clientelismo, corrupción, oportunismo, etc) que confunden el verdadero objetivo de lo político como espacio de construcción de legitimidad. La mayoría de la gente ante el cansancio por las formas tradicionales de hacer política (caracterizadas por una separación tajante entre representados y representantes), arremete contra esa imagen de lo político -vinculado principalmente a lo político partidario- y busca nuevas alternativas. En relación con esto, se hace imprescindible tener dirigentes (sociales y de los partidos políticos) y funcionarios públicos dispuestos a rendir cuentas permanentes con la sociedad y comprometidos firmemente con el proceso de pluralismo ampliado.
Es importante subrayar que el proceso de descentralización demanda la actuación de los diversos componentes que intervienen en la relación entre lo público y lo social. De esta manera, el fenómeno descentralizador no puede tomarse como una simple reforma institucional-administrativa, sino que deben considerarse la multiplicidad de elementos (económicos, sociales, políticos, territoriales y demográficos) que intervienen en la dinámica estatal y social25. Supone también una estrategia de articulación entre los actores individuales, grupales, institucionales y sociales; tanto a nivel local, regional como nacional. La misma, implica una práctica democrática fundamentada en la participación horizontal, directa y efectiva, por parte de los agentes involucrados.; es decir, la construcción de un entramado colectivo heterogéneo capaz de autodeterminarse y extenderse.
En este sentido, "si no es parte de un profunda reforma del sistema político y los sistemas de reproducción económica y cultural, la descentralización puede ser sólo un divertimento y no contribuir efectivamente a la democratización. Advertir esto y operar estratégicamente requiere un movimiento político-cultural de orden por lo menos nacional, lo que indica que más que fragmentar la sociedad en la búsqueda de nuevos sujetos sociales o políticos, es necesaria una radical rearticulación de lo local, lo sectorial y lo nacional , de la comunidad , la sociedad y el Estado"26. La descentralización se presenta entonces como un proceso multidimensional en donde unidas a las dimensiones política y económica se hacen presentes lo espacial o territorial, lo cultural y lo social .
Perspectivas para el desarrollo local
La construcción de nuevos canales autogestionados en la esfera productiva económica, política y sociocultural (valores y pautas de comportamiento fundamentalmente) tendrán en el escenario de gestión local un lugar interesante para su desenvolvimiento. Los intereses locales, dispuestos de manera coordinada y no fraccionada con otros ámbitos (provincial, regional, nacional y supranacional), permiten la reafirmación de la capacidad y responsabilidad de los individuos en el direccionamiento de la sociedad. La coordinación intermunicipal de cuestiones tales como ecología, decisiones de planificación, actividades económicas, educación, desigualdades sociales, transporte, salud, servicios urbanos, infraestructuras, etc. se plantean como temas fundamentales. Apuntar a la conformación de unidades de coordinación interjurisdiccional para determinar las políticas, definir los recursos y organizar la participación de actores públicos o privados, será una tarea esencial y prioritaria para realizar por parte de todo gobierno local. En tal sentido, una descentralización territorial y administrativa democrática necesitará ser encarada propiciando la participación extendida y el control de la ciudadanía en todas sus expresiones, articulándose zonas territoriales y espacios sectoriales diversos. La dificultad de definir específicamente "lo local" ante procesos complejos como la extensión de la pobreza, la dualización social y la globalizacxión económica, obliga a repensar al espacio local como manifestación de un proyecto general de desarrollo de los individuos basado en una interacción más fluida de los diferentes actores sociales.
El municipio -sin ser absolutizado como la única instancia pública posible y enfocándolo unido a otros niveles de gobierno- aparece como un escenario privilegiado para el desarrollo de políticas participativas, al constituir la instancia de contacto más directa entre los gobernantes y la ciudadanía. Desde esta perspectiva, se deben promover los procesos de dotación de servicios públicos municipales con participación comunitaria, el manejo transparente de los fondos locales y las experiencias innovadoras, tales como el desarrollo organizacional, la gestión institucional, los presupuestos participativos, las asambleas de vecinos y las audiencias públicas. La idea es crear un espacio virtual para que los distintos actores del campo popular (la comunidad organizada, los organismos no gubernamentales, los grupos de mujeres, de jóvenes, etc.) gestionen sus propias demandas, aportando a la labor del gobierno local27.
Un municipio transformador, además de ser portador de diferentes servicios y proveedor de equipamiento urbano, debe convertirse en gestor del desarrollo de la ciudad. Se hace necesario entonces repensar el municipio en tanto prestador de servicios, constructor de la ciudad, promotor del desarrollo económico local y coordinador de las actividades de la población. Para poder cumplir con esta tarea, se deben realizar diagnósticos rigurosos, implementar políticas participativas, brindar los parámetros para el accionar del sector privado y ejecutar proyectos que tiendan al bienestar general (servicios, obras, etc.). Se debe promover que las comunidades a mediano plazo desarrollen sus propias capacidades de autogestión.
Los fuertes procesos de exclusión social, la crisis de paradigmas28 (sistema político representativo, grandes actores sociales, etc.), las coyunturas económicas desfavorables y el ajuste estructural, atentan contra una real autonomía de los ámbitos locales. La posibilidad de que el gobierno local alcance niveles de democratización e institucionalización importantes, requiere del impulso de bases sociales que le den soporte y legitimidad. Sin embargo, el proceso que se implementa aparecería como una iniciativa -y hasta un diseño- que correspondería a voluntades de la dirigencia política nacional e instancias internacionales, más que a una aspiración genuina de la ciudadanía. Se trataría de propuestas que promueven cambios que incluyen a la sociedad civil, pero en los que ésta se mostraría muy débilmente.
La descentralización en la mayoría de los casos es todavía una promesa, que necesita de una decisión política que la encamine y de participación a la comunidad. Es fundamental que la sociedad pueda intervenir en este proceso y no sea una mera parte en cuestión de resoluciones impuestas desde arriba. El desafío se establece entonces en términos de estimular el desenvolvimiento del desarrollo económico, social y político de la sociedad local misma, donde la descentralización se ubicaría como elemento primordial del proceso. Esto implicaría el reestablecimiento de estrategias de legitimación social, la relación e inclusión de diferentes actores desvinculados de la comunidad, la reorientación de los recursos destinados a la reestructuración neoliberal, el desarrollo de formas de reproducción socioeconómicas y la redefinición de márgenes político- institucionales para lograr esa tarea.
En otro orden de cosas, otro de los puntos a tener en cuenta es acercar físicamente el aparato de gestión y la infraestructura de servicios hacia la comunidad que los necesita29. La descentralización en este aspecto, como proceso amplio y general, se vincularía con la desconcentración. La transformación administrativa del municipio implica modificar las formas de relación entre la comunidad y sus gobernantes, mejorando su eficiencia y promoviendo la participación solidaria y responsable de la ciudadanía. Pero no se trata únicamente de mejorar los procedimientos administrativos o la estructura orgánica, sino de transformar relaciones de poder, juegos de intereses, pautas culturales y resistencias al cambio, que se desarrollan como obstáculos para un proyecto político democratizador.
Todos estos elementos nos remiten en última instancia, a la importancia de una descentralización democrática como un proceso de cambios institucionales, políticos y sociales que conllevan a una mayor eficiencia en la prestación de servicios hacia la comunidad, a la ampliación de los niveles de participación popular y a una democratización de la gestión municipal. Las posibilidades de intervención de la sociedad serán mucho mayores si los municipios trabajan de manera descentralizada e integrada con los distintos niveles, teniendo en sus estructuras mecanismos transparentes de representación y participación30.En este sentido, es imprescindible que una descentralización puramente democrática garantice las bases para el funcionamiento de las diversas actividades económicas, políticas y culturales de la comunidad, en las cuales la redefinición de lo público esté asociada al desarrollo de la legitimidad del gobierno local.
Algunas Consideraciones Finales
Hacia una descentralización democrática efectiva de la institucionalidad local.
La masividad, característica propia de la sociedad contemporánea, distancia al ciudadano del espectro en el que las decisiones son tomadas. Esto impide al sujeto canalizar en prácticas concretas su compromiso tanto con el resto de sus pares como con su ciudad. La politicidad humana no encuentra senderos a través de los cuales concretarse. El ciudadano no logra evitar la anonimia propia de las grandes urbes. Su voz ya no alcanza a ser escuchada, numerosas barreras tornan inaudible su expresión.
No alcanza con la participación desconectada e individual en el momento electoral, el respeto a las formas democráticas es necesario pero se torna insuficiente a la hora de enriquecer cualitativamente el proceso; más aún, si somos capaces de visualizar el rol formativo que la práctica democrática misma adquiere al comprometer al sujeto con el entorno en el que se sitúa, con sus semejante, con las normas a partir de las cuales se convive; si somos capaces de concebir la coherencia entre comportamiento democrático y desarrollo de la autonomía moral.
No siempre la distancia ciudadano/decisión política se mostró tan pronunciada; asistimos hoy, en este sentido, dada la explosión demográfica, a la mayor desconexión desde el surgimiento de la Modernidad.
Concentrándonos en la actividad democrática argentina, podemos observar, al remitirnos a la historia política de nuestro siglo, una ligazón más estrecha entre el legislador municipal, último eslabón en la cadena de estructuración de la representatividad político-geográfica y el vecino, habitante de un espacio político delimitado.
Así las cosas se torna necesario orientar algún proceso paulatino de descentralización al interior mismo de la esfera local.
Ante esta instancia, la de la descentralización local, es prioritario reconocer el necesario papel que cumpliría una desconcentración previa. A partir de la capacidad convocante que mostraría el poder llevar adelante tareas administrativas de modo desconcentrado es que se podría estructurar un posterior proceso descentralizador, ya en términos socio-políticos. El vecino-ciudadano, movido a acercarse a una sede descentralizada del gobierno local por una cuestión utilitaria (agilizar sus trámites) podría comenzar de este modo a movilizarse, a partir de una convocatoria gubernamental, lentamente, en torno a la misma; pudiéndose generar en el largo plazo, y obedeciendo a idiosincracias y ritmos propios, una práctica participativa deliberada, ya no solo estratégica. El establecimiento de núcleos institucionales menores oficiaría de condición de posibilidad necesaria en el intento de originar un proceso, desde el ámbito local, que acerque al ciudadano con su semejante, en torno a su propia ciudad; este espacio físico, descentralizado, colaboraría con el proceso en su conjunto propiciando, al menos, un ámbito específico en el cual realizar el intento de implementación de prácticas interactivas de discusión de problemáticas comunitarias.
Cabe aclarar igualmente que un verdadero proceso participativo no surge ni se consolida sin un paulatino proceso de transformación de las prácticas culturalmente arraigadas. El proceso de descentralización institucional por sí solo no torna participativa a una ciudadanía desmovilizada como la contemporánea.
En la búsqueda de revertir este modo de actuar, anómico y descomprometido, el proceso educativo pasa a ocupar un lugar central en la escena.
Por otra parte, la descentralización no puede sino ser entendida como parte de un proceso político y social más amplio, que excede los límites propios de lo local.
Es en las prácticas dialógicas deliberativas que se alcanza una participación cualitativamente significativa; no en la mera participación individual aislada, donde solo se alcanza una sumatoria de particularidades agregadas de modo plebiscitario. De allí sí la importancia institucional de la descentralización como modo de acercar a los ciudadanos, de acercar a los unos con los otros, buscando construir un entramado socio-político mas articulado. Y en términos filosóficos, reconstruir el vínculo férreo originario entre política y moral.
Otro proceso debería ser necesariamente encarado, con lucidez técnica y político sentido común en esta instancia, la implementación. No debe aquí descuidarse ningún punto, la operacionalización en la práctica requiere del más cuidado tratamiento por parte de aquellos dedicados profesionalmente al tema; hasta aquí, algunas consideraciones iniciales desprendidas de la fundamentación misma, objetivo central del trabajo.
Rodrigo Carmona y Diego Gojzman
NOTAS
1 - Arendt, H. Lecciones sobre Kant, Beiner, R. (comp.) ,Univ.de Chicago, 1982.
2 - Aristóteles. +tica Nicomaquea. Capítulo VI, Libro V. Porrúa. México. 1992.
3 - Ibid. 2.
4 - Ibid 2.
5- " A menudo, en efecto, los hombres actúan contra su costumbre y contra su naturaleza si la razón les persuade que esta otra conducta es mejor"; Aristóteles, Política. Capítulo VII, Libro XII, Porrúa, México, 1992.
6 - Taylor, Ch. La Política del Reconocimiento.
7 - Idem 16.
8 - Mead, G.H. Mind, Self and Society, Chicago, 1938. Citado en Taylor (16) Pag. 52.
9- Rousseau, J.J. Consideraciones sobre el gobierno de Polonia y su proyecto de Reforma, Tecnos, Madrid, 1988, pág. 59. ( - Antes de proseguir justificaré la no utilización del término "eticidad" por la explicita alusión a Hegel que ello implicaría, no habiendo ingresado en su sistema en el trabajo emprendido. Reconocemos sin embargo que no es sino el mismo Hegel quién hubo de orientar a la filosofía política moderna en esta dirección. El no incluirlo, obedece a una razón de estricto autoreconocimiento de la propia limitación filosófica para con respecto al autor, sabiendo el rigor y la especificidad que el abordaje de su sistema requiere.
10 - Rousseau, J.J. Carta a D'Alambert ,Tecnos. Madrid, 1994, pág 156.
11- Idem 10. Pag 156.
12 - Idem 16. Pág 57.
13 - Idem 6.
14 - Aristóteles. Política. Op.cit..
15- Idem 2.
16 - Ver entre otros autores: Borja, J. y otros en Organización y Descentralización Municipal, EUDEBA, Buenos Aires, 1987; y Boisier, S. Modernidad y Territorio, Cuadernos del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago de Chile, 1996.
17 - Borja, J. Op.cit, pág. 18.
18 - Esteso, R.: "Descentralización, municipio y actividad económica del Estado", en Esteso, R. y Tocino, C. (Compiladores): Municipio y Región, IIPAS-EBERT, 1989.
19- Ver sobre este tema Coraggio, J.L.: Descentralización el día después..., Cuadernos de Posgrado, Secretaría de Posgrado - Facultad de Ciencias Sociales, Oficina de publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 1997; y Herzer, H. "Introducción" en Herzer, H. (Comp.), Op. cit. y Herzer, H. y Pírez, P. : "El municipio, entre la descentralización y la crisis.", en Herzer- Pirez (comp.): Gobierno de la Ciudad y crisis en la Argentina, IIED - América Latina. Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1988.
20- Caraggio, J. L.: "Propuesta de descentralización: En busca de un sentido popular", en Descentralización del Estado, EBERT-CEUR, 1989.
21 - Ibid.
22 - Boisier, S.: "La descentralización: un tema difuso y confuso", en Dieter Nohlen (Compilador): Descentralización política y consolidación democrática: Europa-América del Sur, Madrid, Síntesis/Nueva Sociedad, 1991.
23 - Ver al respecto Pírez, P. "Descentralización y gestión de la ciudad de Buenos Aires", en Herzer, H. (Comp) Ciudad de Buenos Aires: Gobierno y Descentralización, Oficina de Publicaciones del CBC-CEA, Buenos Aires, 1996., pág. 180 y 181. Pírez afirma que este proceso iniciado en los años setenta con la transferencia a las provincias de ciertos servicios esenciales, se completó en la primera mitad de la década de los noventa. El gobierno federal, por los requerimientos del ajuste fiscal, desligó hacia las provincias la educación y la salud, concentrando los recursos a la vez que modificaba la coparticipación federal.
24 - Ver Coraggio, J.L. Descentralización el día después...., Op.cit..
25 - En referencia a este tema puede verse Roffman, A.: "Descentralización y gobierno local: una polémica abierta.", Revista pensamiento Iberoamericano, 1990 y Pírez, P.: "La descentralización a nivel nacional, provincial y local de la organización estatal", en Esteso, R. y Tocino, C. (Compiladores), Op. cit.
26 - Ver Coraggio, J.L. Descentralización el día después..., Op.cit pág. 59.
27 - Ver sobre esta cuestión Guercke, P.: "Gestión Urbana Descentralizada: propuestas sistemáticas para la participación ciudadana en la ciudad de Córdoba, Argentina", Santiago de Chile, CEPAL, 1994; y Molina, H.: "Gestión Urbana en Ciudades Medianas: El Sistema de Planeación. El Caso Ibague.", Santiago de Chile, CEPAL, 1994.
28- Ver sobre el particular Cheresky, I. "Hay todavía lugar para la voluntad política? Consenso economicista, liderazgo personalista y ciudadanía en Argentina" en Crisis de representatividad y sistemas de partidos políticos, Di Tella,T.(comp.), Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN), Grupo Editor Latinoamericano, 1997.
29 - Ver Pírez, P. "Descentralización y Gestión..., Op. cit..
30 - Sobre este tema leer a Ziccardi, A.: "El papel de los gobiernos municipales en las políticas sociales (PRONASOL y la Pobreza Urbana).", La difícil reforma pendiente: rearticulación entre Estado y sociedad civil , CLACSO-UNESCO-SIEMPRO, Buenos Aires, 1996.
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