3ra Jornadas Internacionales
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Octubre de 1998 |
Ponencias publicadas por el Equipo NAyA https://www.equiponaya.com.ar/ info@equiponaya.com.ar |
Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
MARIA CRISTINA CRAVINO
Lic. en Ciencias Antropológicas Universidad de Buenos Aires (Facultad de Filosofía
y Letras)
Gestión municipal y movimiento villero entre 1989-1996. El caso de la ciudad de Buenos Aires.
1. INTRODUCCION
Esta ponencia presenta las conclusiones arribadas en la tesis de Maestría en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas (UBA)-INAP, recientemente presentada para su evaluación y dirigida por la Arq. Nora Clichevsky y el Dr. Pedro Pírez.
El propósito de este trabajo es analizar las políticas sociales de la administración municipal de la Ciudad de Buenos Aires respecto a las "villas miseria" y la capacidad de presión de los sectores que las habitan sobre el diseño e implementación de esas políticas Procuraremos analizar las múltiples articulaciones sociedad-Estado que subyacen a las políticas municipales hacia las villas, las relaciones intragubernamentales que las nutren y las redes externas que surgen en torno de la problemática.
La relación entre sectores de bajos recursos 1 y el Estado no es estática ni estable; entonces, debe ser contextualizada históricamente, atendiendo al marco de relaciones sociales y políticas en la que está implicada. Acotaremos nuestro trabajo, a la Ciudad de Buenos Aires y al período 1989-96, es decir la gestión del Justicialismo, con sus tres Intendentes: Grosso, Bouer y Domínguez.2
Focalizaremos parte de nuestro trabajo en la Villa 31- Retiro porque nos indica, en principio, un caso paradigmático.3 Allí la Municipalidad de Buenos Aires, adoptó diferentes tipos de estrategias, como la concertación institucional, la negociación informal, el clientelismo y el desalojo compulsivo. Al mismo tiempo, intervinieron en los conflictos organismos de distintas competencias municipales (Comisión Municipal de la Vivienda -CMV-, Programa de Radicación de Villas) y nacionales (Programa Arraigo, Proyecto Retiro). A partir de estas diferentes actuaciones estatales, se tejieron redes de relaciones y de respuestas de sectores asociados o vinculados y de los enfrentados con los villeros.4
¿Cuáles fueron los derechos de los villeros entre 1989 y 1996 reivindicados por movimientos sectoriales y cuáles fueron procesados tanto por el gobierno local como el nacional?+ Las políticas y propuestas fueron homogéneas para todas las villas de la Capital Federal? +Qué factores definieron, cambiaron o priorizaron la agenda estatal de esta cuestión?+ Cuál fue la relación entre las distintas agencias gubernamentales al respecto? +Cómo fueron visualizadas las políticas por los sectores involucrados y los de su entorno (aliados u opuestos)? Estas fueron algunas de las preguntas que guiaron nuestra investigación.
2. COMPARACION DE LAS GESTIONES DE CARLOS GROSSO, SAUL BOUER Y JORGE DOMINGUEZ
Antecedentes
La Municipalidad de Buenos Aires, luego de una etapa durante la década de 40 y parte del 50 de "dejar hacer", (cuando se crearon y consolidaron la mayor parte de las villas), pasó a una sistemática política erradicadora de las villas..
Durante las dictaduras militares esas erradicaciones se intentaban hacer compulsivamente y en los períodos democráticos, se buscaba que fueran "persuasivas", respondiendo, por lo general a criterios funcionalistas de "adaptación urbana". (Bellardi - De Paula, 1986; Yuvnosky, 1989; Oszlak, 1991)
Tanto uno como otros fueron exiguos en el logro de sus objetivos por las presiones de los villeros, la falta de presupuesto, por lo inoportuno de las medidas o porque las villas se repoblaron. La excepción fue el llamado "Proceso de Reorganización Nacional" que logró por medios represivos reducir a su mínima expresión la cantidad de habitantes de las villas de la Capital Federal y erradicar totalmente algunas de ellas. Para el caso de la Villa 31, el Poder Judicial hizo frenar la erradicación cuando prácticamente había sido consumada.
Con la recuperación de la democracia, en 1983 comenzaron las políticas radicadoras que significaron un giro de 180 grados en los criterios de resolución de la problemática. Nos referimos a la gestión radical municipal (entre 1983 y 1989). Los resultados fueron modestos Las causas habría que buscarlas en la falta de peso de la cuestión villera en la agenda municipal, motivada quizás por la afinidad política de la mayoría de los dirigentes villeros con el partido opositor de esos momentos (el Partido Justicialista) o por los problemas macroeconómicos nacionales y los conflictos políticos que signaron la gestión radical.
Las gestiones de Grosso, Bouer y Domínguez
En este punto nos proponemos explicar y sintetizar las tres gestiones municipales estudiadas . Tomaremos como ejes en el análisis: 1) presupuestos de las políticas hacia las villas; 2) entramado de intereses en torno a la cuestión de la Villa 31; 3) participación y gestión sectorial en Democracia y 4) relación gobierno local/nacional-movimiento villero. Por último, también queremos dejar algunas preguntas pendientes sobre la cuestión.
Las políticas analizadas fueron las adoptadas por intendentes nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional (dos gestiones del presidente Carlos Menem). El período se cierra cuando los habitantes de la ciudad pudieron elegir sus autoridades municipales y adquirió un carácter "autonómo" (con continuidad del Presidente Menem).
Los tres intendentes (Carlos Grosso, Saúl Bouer y Jorge Domínguez) mantuvieron perfiles diferentes, pero sus actos nos permitieron reflexionar sobre las políticas hacia las villas. Tomar una en particular, la N| 31 de Retiro nos fue útil para observar qué pasó con las políticas de radicación cuando debían tomar un caso ubicado en una zona céntrica, con alto valor del terreno, y que a la vez fue objeto de proyectos urbanos de inversión (dentro de una misma gestión partidaria y bajo la dependencia de otro funcionario nombrado por el Presidente).
Cabe aclarar, que aunque todos fueron funcionarios elegidos por Menem, esto no garantizó homogeneidad de criterios, aunque sería lógico suponer menor probabilidad de conflictos que en caso de funcionarios de partidos opositores.
Vemos tres etapas sucesivas que correspondieron a las tres gestiones:
Primera: Se caracterizó por una ampliación y consolidación de demandas por parte del movimiento villero que estaba representado entonces por el Movimiento de Villas y Barrios Carenciados. Estos tenian fuertes expectativas de participación en la gestión de las políticas sectoriales. Existió un consenso acerca de la necesidad de que el Estado adoptara políticas de radicación hacia las villas de la Capital. Esto fue respondido, en interacción con ese movimiento, por el Programa de Radicación de Villas con el diseño de mecanismos de concertación y de aumento del presupuesto. Sin embargo, el saldo fue una efímera participación, escasa inversión real y débil mantenimiento de políticas de radicación. Luego de rodeos, a la Villa 31 se la trató separadamente, adoptando para este caso la erradicación.
Segunda: Puede ser definida como de transición, ya que los ejes de las políticas no cambiaron teóricamente, pero se dieron una serie de medidas que tendieron a la fragmentación, a un menor ritmo de trabajo, al desgaste y desinterés por la participación por parte de las organizaciones villeras. Se le dio mayor espacio a un Programa proveniente del nivel nacional, el Arraigo.
Específicamente, en el caso de la Villa 31 se dio un intento de "radicación" por parte del Programa Arraigo (que había sido creado en la durante la gestión anterior) que fracasó y llevó al descreimiento y la desazón a los habitantes de la villa. Luego, se comenzaron las tareas para erradicación parcial de la misma.
Tercera: Se sintetizaría en la paralización de las acciones en las villas, excepto ciertas obras de mantenimiento. El clima fue de hostigamiento a las ocupaciones ilegales y de erradicación compulsiva de parte de la Villa 31 que "obstruía" la terminación de un tramo de la autopista 9 de Julio.
Es decir, dentro de la gestión del presidente Menem los tres intendentes oscilaron entre momentos de participación (al poco tiempo frustrados) y la erradicación compulsiva en algunos casos. Quizás, esa primera etapa estuvo vinculada a un momento de fuertes expectativas por el recambio institucional por parte del movimiento villero que rápidamente desaparecieron.
Respecto a las villas de la Capital fue un momento de estrechos vínculos políticos entre el movimiento villeros y las autoridades municipales, no excenta de contradicciones, que se agudizaron particularmente entre diferentes organismos estatales. Sin embargo, creemos que estos asentamientos nunca fueron una prioridad en la agenda. La ciudad de Buenos Aires sufrió importantes transformaciones como la urbanización de Puerto Madero o la privatización de zoológico que fueron concretados en corto lapso (exitosos desde el punto de vista de sus objetivos). En cambio, la radicación de las villas de Emergencia solo tuvo pequeños logros materiales como la apertura de algunas calles, la construcción de algunas viviendas afectadas por las obras, etc.
Además, creemos que la participación villera fue muy frágil y no orgánica. De lo contrario hubiera sido fuerte la presión para que no volviera la política sobre villas a la CMV y para que continuaran las Mesas de Concertación y otros mecanismos de negociación y diálogo.
Gestión de Carlos Grosso
Durante esta gestión, a partir de 1989, ya con sincronía política entre el gobierno municipal y el movimiento villero, se profundizó la orientación haica la radicación de las villas, enmarcada en un política nacional de reforma del Estado.
Organizativamente se creó el "Programa de Integración y Radicación de Villas de Capital Federal" a partir de una Mesa de Concertación donde los villeros se sentaban cara a cara para participar en el diseño de las políticas. Este momento álgido de la concertación permitió que los dirigente presionaran con éxito para que se incluyera a la Villa 31 dentro de los beneficiarios de las políticas de radicación.
Sin embargo, esta modalidad de gestión no obtuvo los amplios resultados esperados por los villeros. Dicho Programa se focalizó en los hechos sólo a algunas villas y paralelamente el movimiento villero en sí mismo fue perdiendo fuerza y aparecieron pujas internas.
Se sucedieron algunos hechos, por el cual el Programa perdió fuerza:
* La cooptación de los dirigentes de la Mesa de concertación por medio de su incorporación a la planta de la Municipalidad, minó, las base de la negociación, no permitiendo la renovación natural de los dirigentes villeros y convirtiendo en lazos de dependencia la relación dirigente-estado municipal. Esto tuvo un efecto bumerang hacia la gestión del proyecto y hacia el movimiento villero.
* La aparición de un programa nacional, el Arraigo que tenía fines similares en tierras fiscales nacionales y por lo tanto injerencia en algunas villas de la Capital Federal -entre ellas la 31 intentaba llevar a cabo una disputa política por la orientación de la radicación y por el poder de interlocución con los sectores villeros.
* Fuertes trabas intragubernamentales que hicieron fracasar una organización horizontal que atravesaba gran parte del aparato municipal. La capacidad de resolución y los tiempos de los distintos organismos hicieron que aparecieran retrasos y problemas, que no estaban exentos de pujas políticas, debido al esquema de reparto entre diferentes corrientes dentro del Partido Justicialista que caracterizó a la gestión de Grosso ("feudalización").
Los supuestos que subyacían las políticas de radicaciónse referían a las ventajas y consecuencias positivas que traería la titularización de la tierra a los habitantes de las villas. Cuestionamos la verdad parcial de esta afirmación si no se contribuye y apoya mecanismos de consolidación de los barrios y construcción de viviendas.
En este período el entramado de intereses estaba más acotado respecto al "afuera" del Municipio que en los siguientes, pero más ampliado "hacia adentro" debido la estructura horizontal. Incluyó también a organismos internacionales como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con quien el Municipio firmó un convenio. Básicamente, el entramado se componía por el Programa de Radicación, los distintos organismos municipales intervinientes, el PNUD, el movimiento villero y luego el Programa Arraigo. Algunos actores aparecían ocultos, pero interesados en la cuestión como las fuerzas de seguridad que auscultaban la Villa 31. Además, durante esta gestión se firmaron los contratos para continuar la traza de la Autopista 9 de Julio, lo que sentó las bases para los conflictos de las gestiones siguientes.
Como dijimos, creemos que la política hacia las villas, más allá de los pobres resultados materiales en función del presupuesto asignado y a los objetivos planteados, no tuvo bases sólidas dentro de la gestión municipal, porque fácilmente pudo ser desarticulado sin que ello trajera resistencias dentro del municipio o del movimiento villero. En poco tiempo se volvió a la vieja desconfianza entre organizaciones villeras y gobierno municipal.
Creemos que fue una experiencia desaprovechada y que se suma a otras experiencias negativas de "participación" de los sectores villeros en la gestión de políticas sectoriales.
Gestión de Saúl Bouer
En ésta se dio un proceso de transición hacia una política más claramente de "arriba hacia abajo" que se cristalizó en la etapa de Domínguez.
Como dijimos, la particularidad de la ciudad de Buenos Aires de depender directamente al Poder Ejecutivo y convivir al mismo tiempo con una legislatura elegida por sus habitantes, hizo que el Intendente gobernara en un juego de equilibrios. Bouer fue calificado por los medios de comunicación como de "perfil bajo".
En esta gestión también debemos separar el tratamiento hacia la Villa 31, de lo que respecta al resto de las villas.
En relación a lo primero aparecieron en escena tres injerencias en la ciudad: la construcción de una autopista concesionada a la empresa Covimet SA, el Programa Arraigo que propuso una serie de "experimentos" con la Villa 31 y un "megaproyecto" sobre el -rea Retiro. Bouer aceptó las tres.
Esto trajo consecuencias: Para el primer caso tuvieron que conseguir la liberación de la traza de la autopista que finalmente derivó en una ordenanza con tres opciones para los habitantes de la villa. En relación al segundo, implicó pagar junto con el Programa Arraigo el costo político del fracaso de los intentos de erradicación dentro de la Capital de un sector de la Villa 31. El tercero implicó desterrar futuros intentos de radicación del resto de la villa -no afectada por la autopista-.
Estos hechos mostraron que la política hacia las villas, o por lo menos a algunas de ellas, excede la jurisdicción municipal. Esto significó fuertes inconvenientes para consensuar una postura que permitiera crear reglas del juego claras entre villeros y gobierno local.
En este período es donde se dio una fuerte confusión: los miembros del gobierno tanto municipal como nacional daban señales poco claras respecto al destino de la villa, pero no solo a las acciones sino a también qué parte de la villa estaba involucrada. Es decir, cuando se intentó erradicar en grupos pequeños a los habitantes dentro de la Capital a propuesta de Arraigo y en acuerdo con el Municipio, se hablaba de todo este asentamiento. La ordenanza 47.665/94 en la que se dio tres opciones a los habitantes para irse de la villa se refería a todo el barrio. En los medios de comunicación se hablaba de igual sentido.
Sin embargo, la erradicación del Programa Arraigo (valga el juego de palabras) tenía como eje el desalojo de las viviendas de la traza y no toda la villa. Esto significaba que los habitantes que no se encontraban allí, pero querían sumarse a esta decisión creían que también los incluía ya que los funcionarios se referían a la "Villa 31", lo cual no era así. Lo mismo sucedió con las tres opciones: solo tenían un objetivo de corto plazo, el mismo que Programa Arraigo. La confusión partía de que la información que se daba desde el Gobierno Nacional y desde el Municipio no fuera clara (lo mismo sucedía con los medios de comunicación). Esto provocó que mucha gente se acercara a la CMV y pidiera acogerse a las opciones y fuera rechazada. Se sumaron una tras una las frustraciones.
En esta etapa del entramado de intereses aparecen los vecinos de los distintos barrios de la Capìtal Federal (Colegiales, Mataderos, Barracas, etc.) rechazando la posibilidad de que se asienten allí habitantes de la Villa 31, diputados nacionales y legisladores locales del oficialismo o de la oposición apoyando a algunos de los sectores involucrados. Además, el gobierno nacional intervino directamente cuando el conflicto se hizo presente en toda la Capital y era difícil de solucionar, pero presentando, a su vez su "Proyecto Retiro". Se le dio intervención al Poder Judicial, pero finalmente todo se decidió "políticamente". Por último, la empresa Covimet empleó el sistema de "subsidios" a aquellas familias que estaban dispuestas a dejar al villa rápidamente -situación negada desde los funcionarios- . Es el momento donde el entramado adquiere su mayor amplitud en cuanto a calidad y cantidad de actores involucrados.
En el interior del aparato municipal, el Programa de Radicación se desarticuló y las villas volvieron a ser tema exclusivo de la CMV. Luego, se rescindió el convenio con el PNUD al desaparecer el Programa de Radicación de Villas. Al mismo tiempo, había que tener en cuenta la aparición en escena del Programa Arraigo, dependiente del Poder Ejecutivo Nacional. Así , durante la gestión de Bouer, se dividieron las jurisdicciones entre la CMV y el Programa Arraigo, tomando la primera las villas que se encontraban en tierras de la CMV y el resto en dicho Programa.
Sin duda, para los villeros el cambio de organismos complicó la continuidad de una política y confundió. Por ejemplo, en la Villa 31 comenzó primero a operar el Programa de Radicación en la etapa de Grosso, luego el Programa Arraigo y finalmente es erradicada el sector "Autopista" por la CMV porque aquel se retiró.
En el caso de la Villa de Retiro, la CMV, planteó la erradición como excepción, manteniendo para el resto de las villas paradójicamente -a pesar de su origen erradicador- políticas de radicación. Sin embargo, lo que más se conoce de su accionar es el desalojo de la villa en cuestión.
El Programa Arraigo comenzó su plan de radicación de la Villa 31 en 1991, pero como dijimos, debido a la construcción de la autopista, adoptó luego de la entrega de boletos, un plan de erradicación en diferentes barrios de la Capital Federal que se justificaría en una "integración". Esta visión se basó en la "adaptación" de los villeros, quienes siempre llevan todo el peso de los intentos, pero no consideró en sus presupuestos la "inadaptación" de sus futuros vecinos.
Creemos que en los hechos convalidaron todas las estigamatizaciones que suelen aparecer en torno a los habitantes de las villas . Es decir, si los vecinos de Colegiales dicen que "no quieren convivir con delincuentes" y los habitantes de la Villa 31 no son trasladados allí por los reclamos (apelando siempre a cierta legalidad previa), esto quiere decir que dichos vecinos tenían razón. Si uno creyera que quizás en este caso no había espacio para ellos, no podemos sostener que en toda la Capital sucedía lo mismo. Lo que sí pasó es que tampoco querían "villeros" (en el sentido peyorativo de la palabra) los vecinos de Mataderos, Liniers, Lugano, Barracas, Chacarita, etc.
Entonces, si el Programa Arraigo y la Municipalidad le dio la razón a estos vecinos quedaban dos alternativas: o ghettos, porque nadie está dispuesto a tenerlos cerca o disolver a los pobres en la ciudad y si es posible mejor en otras ciudades. Las tres opciones apoyaron esta segunda alternativa. El argumento sería: "si hay pobres que no se junten para no dar mala imagen a la ciudad, si son extranjeros mejor que vuelvan a sus países". Es decir, también se convalidó la xenofobia.
Para complicar aún más las cosas, la segunda parte de la propuesta del Programa Arraigo, la radicación del resto de la Villa 31, es decir, los no afectados por la autopista, fue destruida por otro proyecto del propio Ejecutivo (Proyecto Retiro). Se puede concluir entonces que nunca tuvieron la decisión política de la radicación. Se argumentaron críticas del Arq. Lico a Saúl Bouer y al Proyecto Retiro, pero éste (Lico) siguió en su puesto y luego se ubicó como delegado del Presidente en el conflicto de enero de 1996. (Cuando se sancionó, ante la inminencia de la necesidad de desocupar terrenos para la autopista la ordenanza 47665/94, el Programa Arraigo se retiró y dijo que dicha norma "era un mamarracho")
Gestión Jorge Domínguez
Se puede caracterizar la gestión de Domínguez caracterizó por su poca predisposición al diálogo con los villeros, lo que claro cuando, a mediados de 1995, fue a presionar a los habitantes de la Villa 31 y los trató de "villeros de m..." o cuando dijo para justificar las topadoras de enero de 1996 que los habitantes de las viviendas encontradas en la traza "pedían cifras exhorbitantes".
Para el intendente las villas eran una de las tantas formas de ocupación ilegal de propiedades que debía impedirse. Para él no había nada que negociar.
El entramado de intereses se había reducido nuevamente, no incluyendo ahora a los vecinos de clase media y media baja de distintos barrios de la Capital Federal que ya se sentían más seguros de no tener cerca a los villeros de Retiro. Con este corrimiento, los políticos locales y los legisladores nacionales dejaron de interesarse por la cuestión de las villas. En todo caso, discutieron el Proyecto Retiro por su valor inmobiliario más que urbanístico, no siendo objeto de interés la población villera de Retiro.
La CMV se había consolidado como el organismo eje de la política hacia las villas. Hizo mantenimiento de infraestructura, sin que se avanzara en obras nuevas o en construcción de viviendas. Paralelamente, el Programa Arraigo concentraba sus tareas de regularización dominial en las Villas de Barracas y Mataderos, aunque luego del fracaso de Retiro, las villas de la Capital no fueron prioritarias. Ambas estructuras convivieron sin mayores roces, aunque se mantuvieron ciertas críticas mutuas en algunos funcionarios. A la CMV se la acusaba de practicar salidas individuales y al Programa Arraigo de "politizar" la cuestión.
Con su estilo pragmático y personalista, Domínguez decidió solucionar el problema de las familias que se resistían a aceptar cualquiera de las tres opciones y que estaban ubicadas en la traza de la autopista (que avanzaba su ejecución) mediante una ordenanza que legalizó las topadoras y el desalojo por medio de la policía municipal. Después de todo, a mediados de 1995 no le había ido mal: había utilizado ese método con éxito, a pesar de los reclamos de algunos sectores de la Iglesia.
Sin embargo, en enero de 1996 el conflicto se desató. Nueve sacerdotes comenzaron una huelga de hambre. Nuevamente los políticos locales se ocuparon del tema. Los villeros también decidieron resistir y salir a denunciar los desalojos compulsivos, las casillas tiradas abajo con muebles y enseres adentro. La metodología se asemejaba tristemente a la utilizada por la última dictadura militar.
Nuevamente el tema es tomado por los medios de comunicación y esta vez como no era una "guerra de vecinos (pobres) contra vecinos (de clase media)" éstos se volcaron a favor de los villeros. Además era un año electoral en la Capital Federal.
La opción fue entonces negociar. La orden provino del Presidente Menem.
Una vez más el Poder Ejecutivo acudía a resolver un conflicto que "se les iba de la mano" a los intendentes capitalinos. Esto refuerza nuestra afirmación de que la cuestión villera en la ciudad de Buenos Aires excedió lo local.
Existía una ordenanza que daba tres opciones, a la que se sumó experiencias de algunos villeros que "salieron en comunidad". Otros, en cambio, estaban dispuestos a resistir hasta las últimas consecuencias, mientras que algunos buscaban y estudiaban proyectos nuevos. Por último, muchos no creían ya en nada. Entre tantas idas y vueltas no existía una posición unificada entre los dirigentes y menos aún entre los pobladores de la Villa 31 respecto a su futuro. A nuestro criterio, la Municipalidad aprovechó la existencia de diferentes opciones, es decir, dijo estar dispuesta a escuchar todas las propuestas, pero que los que las sostenían deberían reunirse "de forma separada" por propuesta. Así, quedaban seis meses de gestión, lo suficiente como para "estar dispuestos a escuchar" pero, sin necesidad de concretar nada...
Como Domínguez era candidato a Intendente, buscaba votantes entre todos los sectores y extrañamente a lo imaginado logró tener un pequeño grupo de villeros que apoyó su candidatura. 5
Comparación de las tres gestiones
En esta sucesión de gestiones vemos que la primera no fue tan abarcativa y fructífera como sus documentos proponían. Está claro que la Villa 31 fue incorporada a la agenda de la radicación por la fuerza del movimiento villero y apenas éste quedara "dominado", aquella quedó fuera. Luego, las organizaciones barriales de una villa sola no iban a lograr presionar lo suficiente como para ser nuevamente incluidos en esa política.
En la etapa de la gestión de Bouer puede decirse que existió una división de tareas entre el gobierno local y nacional. El trabajo en conjunto fracasó. El Programa Arraigo comenzó a operar en la Capital Federal, desarticulando un programa específico ya existente, situación que fue facilitada por el recambio del poder ejecutivo local. Inició las tareas de radicación en la Villa 31 (censo, etc.) y tuvo que volverse atrás ante la propuesta de construir un tramo de la autopista. La salida trajo más problemas que soluciones y el tema fue traspasado a la gestión Domínguez.
En esta última gestión, el tema habitacional ocupó más lugar en la agenda que su antecesor, pero con el objetivo de "poner" en orden las ocupaciones ilegales como las Bodegas Giol en Palermo o el Puente de la Av. Córdoba. Se heredó una salida negociada para los habitantes de la Villa 31 a los que se le daban tres opciones. Se utilizó este instrumento hasta agotarlo (denuncias de corrupción mediante) y se pasó a técnicas más cercanas a la dictadura militar que a un gobierno democrático. A pesar de eso, de reclamos de la empresa y otros sectores del gobierno fueron más efectivos en el logro de sus objetivos, ya que los terrenos de la traza fueron despejados. El costo político fue alto. El intendente quedó desprestigiado y su estilo, entre otras razones, hizo que perdiera las elecciones municipales.
Un Municipio que gastó y no hizo, un Programa Arraigo que prometió y no cumplió y un movimiento villero debilitado, fragmentado y que no encontró su rumbo, parece ser la moraleja a mediados de 1996.
3. RELACION ESTADO SOCIEDAD. EL CASO DEL MOVIMIENTO VILLERO Y LA GESTION MUNICIPAL
Nos interesa reflexionar sobre las experiencias del movimiento villero en la gestión, tanto de reclamo o aceptación de sus políticas sectoriales.
En el período de estudio aparecieron dos situaciones que merecen ser analizados en detalle:
1) En primer lugar surgió la radicación como forma de solución al problema de las villas. Esto se aplica a nivel local - Capital Federal - y nacional -sólo para tierras fiscales- junto con experiencias provinciales y municipales.
2) Estas políticas contemplan mecanismos de participación de los habitantes en las decisiones.
Ambos procesos no son unívocos y cambian de contenido en tiempo y lugar. Sin embargo, la adopción de estas estrategias cambió radicalmente las políticas habituales de vivienda y en particular las acciones sobre los sectores pobres de las ciudades.
Para esto no solo importa el contenido de las medidas sino el contexto general en donde se enmarcan. Es decir, no el lo mismo aplicar una medida en una ciudad habituada a la participación en las cuestiones cotidianas o más trascendentes de la gestión urbana, que aquella en donde siempre las decisiones se tomaron desde "arriba" y las autoridades actúan a partir del impacto de las medidas (quizás con más influencia de los medios masivos de comunicación que los sectores afectados).
Se puede decir, que de forma general, las autoridades municipales de la Ciudad de Buenos Aires, históricamente tomaron las medidas sin ningún tipo de consulta a sus habitantes, menos aún de los villeros.
En la Capital Federal, encontramos por lo general los sectores medios escasamente organizados territorialmente, pero que tienen amplia capacidad de presión ante temas críticos y sectores pobres, mejor organizados alrededor de un territorio particular denominado "villla", pero con menor capacidad de influir en la gestión urbana. Sin embargo, ambos sectores sociales sufrieron modificaciones en sus organizaciones y vivieron diferentes momentos, que van desde la presión a la defensa, de la unidad a la fragmentación.
Se complejiza el diagnóstico si se mira hacia adentro de las villas, donde sucede un proceso en el que se delegan las decisiones en los dirigentes, quienes no siempre tienen vinculaciones estrechas con sus representados. Esto, sin duda, facilita la cooptación política por parte de los distintos gobiernos.
Existen mutuos condicionamientos a la legitimación de los dirigentes.
Por un lado la consideración que hace el Estado de ellos determina en gran medida su capacidad de posicionarse como interlocutores. Por otra parte, las actitudes de los dirigentes hacia ciertas políticas las puede legitimar o descalificar.
Entonces, si fracasan los mecanismos abiertos para la participación significan fuertes costos políticos para los dirigentes barriales. En cambio los funcionarios manejan más autónomamente los "costos políticos" y éstos dependen más de sus relaciones hacia arriba (dirigentes políticos de los que dependen o funcionarios superiores) que hacia abajo (ciudadanos).
Esto sucedió particularmente en el marco de las políticas de radicación, donde las agencias estatales eligieron a los intermediarios. Esta elección en sí misma es un acto de legitimación o por lo menos de diferenciación en las organizaciones y sus dirigentes barriales cuando éstas o éstos son varios, como suele existir en la mayoría de los casos.
Los organismos de la radicación necesitaron un interlocutor barrial. No se partió de un conocimiento de la realidad (a partir de un relevamiento o investigación) o de la concertación, sino que se quiso construir un intermediario a la medida, como sucedió con el movimiento villero. Este mecanismo se convirtió en un bumerang porque terminó destruyendo a sus propios interlocutores. Esto quizás se pueda aplicar a otras políticas sociales donde se invocan metodologías participativas.
+Cuál debe ser el vínculo entre funcionarios gubernamentales y los ciudadanos en gobiernos democráticos? +Cuáles son los derechos de los habitantes de la ciudad respecto a la decisión o no de que se asienten villeros en su barrio?+Cuáles son los derechos de los villeros?+Cambiaron luego del decreto 1001/90 y de otras reglamentaciones similares?
Aunque fueron gestiones de intendentes elegidos por el Presidente, no quitó que se tuviera que gobernar con consenso y garantizar los derechos constitucionales de los sectores de bajos recursos. En las últimas décadas se dictaron normas como la modificación al código penal, que hace más dura la ocupación de propiedades,aún cuando se tratara de casos de extrema necesidad. En cambio, no se ha avanzado mucho respecto a los derechos de los "sin techo". El Decreto 1001/90 tiene un carácter privatizador más que de política social. Además, en los hechos lleva hacia la "propiedad colectiva" de la tierra, figura que no tiene raíz en nuestra sociedad y que en realidad complica aún la situación de los villeros porque alarga el proceso de transferencia de la tierra y obliga a dirimir los conflictos dentro de los barrios.
Las políticas de radicación tienen límites, como dijo Lico para el caso de Villa 31: si el Poder Ejecutivo dicta un decreto declarando que estas tierras son necesarias, los habitantes no tienen más derechos. +Esto es así?.
+Las organizaciones están en condiciones de procesas las demandas, los conflictos y la carga del pago en término de todo los asentamientos? +qué sucede si los habitantes son estafados por sus dirigentes? +Qué sucede si el predio de una villa no es suficiente para todas sus familias si se respeta la normativa de 72m2 por lote?+Qué política se aplica a los habitantes recientemente llegados a las villas?
El problema es que existe una gran brecha entre los derechos declarados por la Constitución y los hechos. Entonces, +cómo se resuelve? Creemos que las políticas sociales son las encargadas de garantizar el acceso a una vivienda digna. Pero además,+estos sectores deben participar en las decisiones sobre su situación?
Podemos ver directamente los efectos de la participación en los intereses sectoriales. Dijimos que existieron tres etapas:
1) Sólo entre 1989 y 1993 hubo participación de los dirigentes en el diseño de las políticas y se incluyó a la Villa 31-Retiro, es decir se siguió una lógica de negociación entre Municipalidad y pobladores. En realidad, solo en los primeros meses de este período. En el resto del tiempo, actuaron los mecanismos tradicionales de vinculación de dirigentes y dirigidos de un partido político. Las voces de la oposición no lograron hacerse escuchar. Se pudo observar mecanismos de clientelismo político y de coptación de dirigentes por parte del aparato municipal. Esto significó la pérdida de fuerza del MVBC y de las distintas organizaciones barriales, generando inclusive fuertes disputas internas y organizaciones paralelas en muchas villas.
2) Cuando se excluyó la participación popular se siguió la lógica del lobby, donde primaron los intereses del capital inmobiliario en una zona en la cual el valor del terreno alcanza uno de los niveles más altos de la Capital. O lo que es similar los intereses de una empresa constructora de la autopista, que esperaba recuperar su renta. Para esto la neutralización previa del movimiento villero de las organizaciones constituye un paso fundamental para no generar conflictos en estos emprendimientos. En algunos casos la estrategia gubernamental de realizar "promesas" sin mayores asideros puede contribuir a generar un clima de dispersión de las demandas o reclamos de los habitantes de las villas.
3) Cuando fueron excluidos de la negociación y aparecieron decisiones que obligaron a los habitantes a tomar posiciones porque se jugaba su permanencia o no en el lugar, la participación solo pudo ser canalizada en protesta. Se realizó una huelga de hambre por parte de sacerdotes y movilizaciones de los villeros. No solo no había espacio para la participación, sino ni siquiera para ser escuchados. Los pocos aliados de los villeros son imprescindibles en el juego de presiones (y por lo tanto de obtener informaciones).
Creemos que la primera etapa obedeció, a pesar de sus lineamientos, a una política en términos generales, de arriba hacia abajo. Por esta razón pudo ser desarmada con tanta facilidad. De lo contrario, hubiera implicado mayor resistencia del movimiento villero y no se hubiera excluido tan rápidamente a la Villa 31, ni tampoco se hubiera dejado operar al mismo tiempo a diferentes agencias estatales.
Lo que es lamentable es que se crearon expectativas falsas y es esta experiencia fue incorporada como un fracaso más en la lucha por mejorar la calidad de vida de los sectores más pobres de la ciudad y por ser respetados como habitantes con derechos.
+Cuál fue la relación "Estado-Sociedad" en este caso? Los pobladores no lograron articular reivindicaciones propias, autónomas de los partidos políticos o de las agencias estatales. Sólo en algunos momentos lo hicieron, como por ejemplo al incluir a la Villa 31 en la políticas de radicación en una negociación con la Municipalidad. Inclusive los mismos dirigentes fueron coptados por el aparato estatal (municipal) y transformados en agentes, y por lo tanto neutralizados para decidir autónomamente.
El movimiento villero terminó adaptando sus "reclamos" a las ofertas estatales. Esto se observó claramente en cómo, en poco menos de un mes, con algunas resistencias, se pasó de posiciones de radicación de la Villa 31 en Retiro a salidas negociadas a partir de indemnizaciones con dinero u otras propuestas que implicaron la erradicación. Si las ofertas fueron varias, esto ayudó a dividir a los pobladores, y por tanto, se debilitó su capacidad de presión. Este fue el camino que siguió el caso de la Villa 31.
Desde el movimiento villero la situación fue de prueba y error, para intentar captar las agencias más sensibles a las presiones o presionar aquellas que tienen mayor capacidad de decisión, sin embargo sucumbían a medida que ascendían en la jerarquía pública. A su vez, esta posibilidad siempre estuvo relacionada a su capacidad de crear frentes, movimientos, organizaciones que contuviera a dirigentes representativos, situación que no siempre se logró. Se produjeron mecanismos de reproducción de la tradicional forma de relación entre Estado y sectores pobres, es decir políticas asistencialistas. Así los villeros reclamaron en esa tesitura.
+Que pasa cuando las políticas a aplicar presuponen la participación de la sociedad y está no está nucleada homogéneamente ni tiene un único discurso.?
Creemos que se trató de una lucha por la hegemonía de las decisiones de política urbana, donde todos los sectores presionaron, tanto la empresa encargada de construir la autopista, capitales inmobiliarios (explicativos en el Proyecto Retiro), los villeros (conformando un frente político de apoyo, expresado claramente en la huelga de hambre de los sacerdotes de diferentes iglesias) y no debemos olvidar las diferentes presiones de las distintas agencias políticas que intervinieron en la resolución del caso, con heterogéneas posiciones ideológicas y metodológicas. Estas provenían del mismo partido político y gobierno (Programa Arraigo, Municipalidad, etc.) y donde hasta el Presidente de la Nación intervino.
Lo que sucedió es el resultado de este juego de presiones y no simplemente los intereses de los capitales inmobiliarios. A veces se le permitió desde el gobierno un lugar a los villeros en las discusiones, pero en general su opinión no fue escuchada.
Desde el Estado, la política social está inserta en una arena de conflictos. Los diferentes niveles del Estado ofrecen múltples propuestas que se interconectan, se superponen y a veces de contradicen (Ej. Programa arraigo, agencias de la Municipalidad de la gestión Domínguez) y reciben múltiples demandas de: inmobiliarias, empresas constructoras, empresas de otra índole, vecinos de la zona, villeros.
En este juego a veces los conflictos se trasladan a otras esferas, empujados por las presiones e intereses y pueden aparecer a la opinión pública, los medios de comunicación y los mismos villeros como una lucha de pobres contra pobres como cuando se propuso la radicación dentro de la Capital y no se mostró como una lucha de pobres contra capitales inmobiliarios cuando se los desalojó por la fuerza. Allí en todo caso se mostró pobres contra el Estado. Nunca apareció en el discurso de los villeros y menos desde el Estado como una disputa de clases.
Los vínculos políticos de los distintos organismos públicos respondieron principalmente a la necesidad de apoyo de votantes en la Capital. Es decir, a una visión territorial de la política. En algún caso responden a disputas internas. El resultado fue la fragmentación del movimiento villero, luego de la incorporación de los miembros de la Mesa de Concertación de la intendencia de Grosso. En la intendencia de Bouer existió menor interés en apoyarse en el sector villero y en la de Domínguez un pequeñísimo grupo lo apoyaba y trataba de tener un sector donde encontrar legitimidad a una propuesta más agresiva.
+Cuál es el futuro de la villa?. Un vez erradicada el sector "Autopista", el resto del área es una gran zona de conflicto potencial. Solo una parte es afectada por la construcción de un "rulo" de la autopista y toda por el Proyecto Retiro, que no contempla incluirlo, ni refuncionalizarlo, ni erradicarlo sino solo eufemísticamente como "área a recuperar". Es decir, desde el Poder Ejecutivo Nacional, se intentó ignorar a los villeros.
A veces suele ser una forma de política social: la omisión o la indiferencia, hasta que se desate el conflicto en el momento oportuno...
4. ABORDAJE METODOLOGICO
Se trata de un trabajo que privilegia un abordaje de tipo cualitativo. Este se justifica en que nuestros objetivos se relacionaban con la construcción de la "agenda" de las políticas para sectores villeros, la reconstrucción del entramado de intereses y las representaciones de los actores y sus prácticas. Esto incluye la conformación de demandas por las organizaciones villeras y su descripción.
Era necesario poder recuperar parte de la trama compleja de la cuestión estudiada, por lo cual debimos recurrir a diferentes tipos de fuentes, que por un lado permitieran hacer visible el complejo objeto de estudio, comprender su lógica y por otro lado, contrastar la información de cada una de las fuentes.
Sin pretender abarcar toda la profundidad del tema, mantuvimos dos niveles: a) macro, que intentaba reconstruir las políticas públicas respecto a las villas a un nivel local y a nivel nacional (sólo si incidían en lo local), con su articulación global con el movimiento villero capitalino. b) micro, es decir, el análisis de un caso, el de la Villa 31 de Retiro, tanto con relación a las organizaciones villeras como al posicionamiento en las agencias estatales.
Estos dos ejes están íntimamente relacionados: por un lado, se puede decir que el análisis del caso "desmenuza" y explica a un nivel particular una política habitacional más genérica, pero al mismo tiempo muestra la necesidad de estudiar los factores y atores que intervienen desde otros ámbitos (no estales).
Dentro de este enfoque cualitativo, como queríamos analizar lo sucedido durante diferentes gobiernos justicialistas en la Ciudad de Buenos Aires, adoptamos un enfoque comparativo de las tres gestiones consecutivas en el tiempo.
Dentro de estas, hicimos a la vez, el contrapunto entre lo sucedido en la totalidad de las villas y la Villa 31 de Retiro.
Como dijimos utilizamos diferentes fuentes, que pueden ser clasificadas en:
Secundarias
* documentos públicos (de los niveles nacionales -leyes, decretos, informes internos, documentos institucionales, bases de concursos, etc.- y municipales - ordenanzas, decretos, informes internos, pedidos de informes, documentos institucionales, etc.-) y privados (declaraciones de la Iglesia, del Movimiento Villero, volantes, etc.)
* notas periodísticas (diarios nacionales, revistas, etc.)
* Estadísticas y censos (Censo de Población y Vivienda 1991, censo de villas 1991, censos de consultoras o de la CMV).6 Primarias
Dado que nuestro objetivo era reconstruir la articulación Estado-Sociedad dentro de un recorte específico, el aporte brindado por los documentos públicos escritos o de la opinión pública resultaban insuficientes, particularmente si queríamos rescatar los supuestos subyacentes a las políticas, el discurso justificatorio o explicativo de los funcionarios; más aún si intentábamos entender el comportamiento de las organizaciones barriales y la construcción de demandas, reivindicaciones y posicionamientos respecto a las políticas públicas. Por otro lado, se encontraban una serie de actores que denominamos "externos" o cuestiones que no estaban cubiertos las fuentes secundarias.
Las técnicas de recolección de datos fueron de dos tipos:
a) Entrevistas: En los primeros contactos con los habitantes fueron "no dirigidas" para poder captar la multiplicidad de factores que intervenían en el problema.
Luego, fueron más acotadas al tema en cuestión. Respecto a los funcionarios intentaban reconstruir la lógica de la gestión y la sucesión de hechos ocurridos en el período.7
b) Observación: 1) No participante, en particular para describir algunas características físico-urbanas de las villas 2) Participante, para relevar las estrategias de las organizaciones barriales y de los habitantes frente a las políticas, en momentos de conflicto. El primer semestre de 1996 fue el período en el que desarrollamos esta técnica.8
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ANEXO 
NOTAS
* a diciembre de 1993 ** Revista Ciudad Abierta N| 9 . Dossier (s-f) En base a datos de la CMV de años que van de 1993 a 1995
1 Se trata de los más pobres de los llamados comúnmente "sectores populares" o categorizados por algunos cientistas sociales como "pobres estructurales" , más algunos "nuevos pobres" (a partir de la caída del nivel de vida de las capas medias).
2 Merece tener presente, como contrapunto, que en los años 70, el Movimiento Villero de la Capital Federal cobró gran fuerza, expresada en capacidad de incidir en el diseño de las políticas sectorial. Más aún durante un breve lapso hubo una alianza político/social entre los diseñadores y ejecutores de las políticas de viviendas para las villas (Comisión Municipal de la Vivienda) y el Movimiento Villero. Este caso fue estudiado por Dávolos et. al (1987) 3 En los años 90, como trataremos en más detalle, la zona de Retiro3, donde está enclavada la villa cobró aún mayor interés por parte de capitales inmobiliarios e inversores. 3 Mientras tanto, en el interior del barrio, se continuaban repoblando las zonas que habían sido desalojadas compulsivamente durante el último gobierno militar.
A enero de 1996, Héctor Lobos, uno de los principales dirigentes barriales afirmaba que existirían 2.100 familias, mientras que en el momento más duro del último gobierno militar eran 46. Si se lo multiplica por 4 o 5 miembros por familia nos da un número de entre 8.400 a 10.500 personas. En una nota de agosto de 1997 de la Revista Tres Puntos (21 de agosto de 1997. Firmada por Martín Caparrós) se afirmaba que a esa fecha existirían 3.500 familias. Unos meses antes, Lobos afirmó lo mismo para otra revista. Manteniendo la misma ecuación significaría que viven allí entre 14.000 y 17.500 personas.
3 Creemos que estas últimas cifras son algo exageradas, pero no existen datos oficiales al momento de nuestro trabajo.
De lo que fue anteriormente la estructura de barrios en la villa en los años setenta, quedó una parte. Actualmente, los barrios que se mantuvieron fueron Comunicaciones, YPF, Güemes e Inmigrantes. Se le agregaron "Autopista" (el sector desalojado en los 90), el "Playón" y "Manzana 34" (sobre terrenos del FFCC Mitre)3. De acuerdo a diferentes fuentes (vecinos, dirigentes y Legislatura porteña, CMV) entre 1996 y 1998 la población de la villa se incrementó constantemente, lo que constituye una verdadera paradoja en relación a los conflctos ocurridos en las gestiones de Bouer y Domínguez que analizaremos más adelante.
4 Queremos aclarar que utilizaremos la palabra villeros como sinónimos de habitantes de villas para ser más breves. Utilizamos este término porque es adoptado por los propios vecinos como un rasgo de identidad y utilizaremos "villeros" cuando queremos referirnos a la concepción peyorativa del término.
5 Creemos, que esto quizás puede ser explicado por los alineamientos políticos, donde un grupo villero adopta posiciones ortodoxas, aún en contra de sus intereses, estando contenidos dentro de una corriente partidaria local del Partido Justicialista , en este caso, los adheridos al Menemismo. Sin embargo, este es un tema muy complejo y que no hemos podido indagar en profundidad.
6 Los documentos públicos y privados son unas fuentes privilegiadas para reconstruir los procesos de "surgimiento histórico de la cuestión" 6, la intervención del Estado frente a ésta, el impacto intraburocrático (cristalizaciones) y la respuesta de los sectores afectados por la política elaborada. A fin de conocer las diferentes posiciones dentro del Estado local y nacional, de los partidos políticos y de otros actores recurrimos a documentos internos facilitados por diferentes tipos de informantes y en este aspecto, las notas periodísticas, particularmente de los medios escritos, fueron fundamentales y en algunos períodos extremadamente ricas. Las estadísticas oficiales o ad hoc nos permitieron medir la cantidad de población involucrada en las políticas respecto a las villas.
7 Se realizaron entrevistas a:
* funcionarios y ex funcionarios municipales que trabajaron el Programa de Radicación de Villas, en la CMV o en áreas intervinientes en la problemática de villas.
* funcionarios y ex funcionarios nacionales del Programa Arraigo.
* habitantes de la villa 31.
* dirigentes de organizaciones de la Villa 31.
* dirigentes del Movimiento de Villas y Barrios Carenciados y otras organizaciones villeras.
* miembros de organizaciones que apoyaron o trabajaron a/en la Villa 31 * dirigentes de partidos políticos, etc.
Selección de los entrevistados:
* Las entrevistas estaban dirigidas a aquellas personas que consideramos claves en tanto portadoras de información: qué, cómo y por qué sucedió, cómo es analizado, qué impacto causó y cómo y quienes actuaron, qué se demandó, etc.
* Fueron de prioridad los dirigentes de las organizaciones villeras de primer y segundo grado y funcionarios municipales y nacionales ligados a la gestión de políticas de tierras. Además, se consideraron aquellos actores "externos" claves que estuvieron presentes en los diferentes momentos de conflicto.
Las preguntas apuntaron a:
* una visión diacrónica para conocer el proceso de construcción de políticas por un lado y de demandas por el otro.
* una visión sincrónica para entender la articulación estado local-organizaciones villeras y las redes de relaciones que se tejen alrededor de la cuestión y sus conflictos.
8 Como veremos adelante, luego de desatado el conflicto entre la Municipalidad y los habitantes de la Villa 31 desalojados por medio de topadoras durante la Intendencia de Domínguez , un grupo de sacerdotes recurrió a una huelga de hambre para instalar el tema en la opinión pública y la villa 31 se convirtió en un foro abierto de discusiones y debates con actores internos y externos.
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