3ra Jornadas Internacionales
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Octubre de 1998 |
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Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
Universidad de Buenos Aires, 30 de septiembre, 1 y 2 de octubre de 1998
Lo público y lo privado en la gestión de la Calidad Agroalimentaria.
Lic. Guillermo Aníbal MALVICINO y Lic. Liliana Mirta VACCARO DE CORDUAN Fundación ArgenINTA.
Los autores asumen la responsabilidad por las opiniones vertidas en el presente trabajo, las cuales no comprometen a la institución de procedencia de los mismos.
Buenos Aires, septiembre de 1998.
TABLA DE CONTENIDOS
A) Introduccion 1 B) El Problema Del Desarrollo Institucional Para La Calidad En Las Instituciones Nacionales De Investigacion Agricola 4 C) Las Nuevas Reglas De Juego Y Los Espacios Entre Lo Publico-Y Lo Privado. El Marco Institucional De La Calidad 9 D) "Programa Inta Calidad 2000". Los Sistemas De Produccion, Comercializacion, Normalizacion Y Certificacion". 21 E) Conclusiones: El Impacto De La Calidad Agroalimentaria En La Gestion Institucional 25 Notas 29 Referencias bibliográficas 30
a) INTRODUCCION.
El presente trabajo procura mostrar el escenario de actores públicos y privados representados en los Sistemas de Normas, Calidad y Certificación y, en particular, la Calidad Agroalimentaria, en su potencial vinculación con la innovación tecnológica, como desafíos para la organización de las instituciones nacionales de investigación agropecuaria ( en adelante, INIA's), y para la gestión de la calidad de empresas agroalimentarias.
La incorporación del lenguaje de la calidad es un desafío para la gerencia de innovación tecnológica, en cuanto torna necesario tender puentes entre innovación- calidad-mercado y por ende repensar la visión y la misión institucional. La capacidad de anticiparse a las condiciones emergentes de los mercados ha de ser desarrollada y gerenciada: este es el desafío para instituciones públicas que apuestan a un nuevo rol en el Estado post-ajuste.
La importancia creciente de los actores y recursos sociales aplicados a la Calidad, obliga a los Estados a tener un rol promotor y ordenador. Esto es evidente en el campo regulado, pero también importante en el campo voluntario, atento el carácter de bien público emergente de la adopción de normas utilizables para la diferenciación de productos y empresas. Cabe agregar la necesidad de que los Estados asuman roles protagónicos en la armonización de normas en los bloques de integración regional.
A fin de proporcionar un espacio de armonización y regulación que salvaguarde el interés público, los Gobiernos establecen Sistemas Nacionales de Normas, Calidad y Certificación. La industria, las asociaciones de consumidores y trabajadores, las universidades, los organismos de normalización y de acreditación; entidades de certificación, laboratorios y auditores, comparten responsabilidades y roles específicamente asignados en un nuevo espacio de actuación y negociación entre lo público y lo privado.
Entre estos actores, se encuentran los INIA's, que en América Latina habían crecido a partir de mediados de la década de 1950 al amparo de un cuasi-monopolio en sus actividades, y deben ahora aprender a posicionarse y definir estrategias competitivas.
Pero si bien se registran esfuerzos innovadores dirigidos hacia una organización competitiva y receptiva al usuario, en los INIA's el avance no ha sido simultáneo ni rápido en todos los frentes, particularmente no lo es en el tema de la Calidad.
Las fortalezas de los INIA's, en general residen, en América Latina, en la buena capacidad y actualización de sus cuadros profesionales de investigación y transferencia de tecnología. Por el contrario, sus áreas de mayor debilidad son la disponibilidad de cuadros gerenciales y la incorporación de tecnologías de gestión modernas.
Analizando cambios institucionales en diferentes INIA's latinoamericanos se puede ver cómo están emergiendo verdaderos modelos mixtos, en tanto opciones no excluyentes entre lo público y lo privado, expresados a través de la creación de figuras jurídicas asociadas (fundaciones, corporaciones, unidades de vinculación tecnológica), el desarrollo de emprendimientos conjuntos con el sector privado y la participación de la comunidad científica en la conducción institucional.
Estos espacios "mixtos" de actuación público-privado ofrecen perspectivas y exigencias para vincular la Calidad con la innovación, tanto en lo atinente a la generación y actualización de normas en el campo regulado como en el campo voluntario, en la concepción de los programas de asistencia técnica o de capacitación, o en el relacionamiento del INIA respectivo con los restantes actores del Sistema de la Calidad.
La innovación tecnológica no es "simplemente el producto de la investigación y desarrollo aplicada a la resolución de problemas..., la manera en que nace, crece y se difunde depende de un conjunto de factores sociales, económicos y organizativos."1 La innovación, pues, no se da en un vacío sino que es mediatizada y representada por una cultura y en un "territorio" organizacional y político que define cómo los productos del trabajo innovador han de traducirse, circular y compartirse.
Se dan así proyectos tipo "push" (empuje), en los que la tecnología es el motor del desarrollo de normas de calidad. Por el contrario, los proyectos tipo "pull" (arrastre), son demandados o arrastrados desde el mercado2, y a instancias de ello se desarrollaría la innovación y luego las normas de calidad.
Los objetivos de Calidad Agroalimentaria son, pues, un estímulo para la innovación y a la vez, de manera recursiva, pueden generarse desde el interior de la organización.
b) EL PROBLEMA DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL PARA LA CALIDAD EN LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE INVESTIGACION AGRICOLA
En los escenarios complejos de la transformación de las estructuras agrícolas y comerciales latinoamericanas, donde los consumidores se tornan en clientes exigentes y con necesidades diversificadas, la diferenciación por la Calidad constituye en sí misma un proyecto de desarrollo institucional.
El desarrollo institucional ha sido definido como el aumento de la capacidad de una entidad para formular políticas y objetivos practicables, utilizar productivamente los recursos disponibles y sostener cierto grado de aceptabilidad social3.
Al reconocer los déficits en esta capacidad como obstáculos concretos al desarrollo, en distintos países, más allá de las políticas de ajuste, se han venido estimulando innovaciones en la gestión en las Administraciones Públicas. En el caso de la gerencia de la innovación tecnológica agropecuaria, los problemas persistentes pueden resumirse en los siguientes puntos4:
1) los aspectos políticos y culturales han sido escasamente tenidos en cuenta al adoptar tecnologías de gestión.
2) hace falta desarrollar herramientas para gerenciar nuevos temas (como la gestión de calidad, o las diferentes modalidades de interfase entre lo público y lo privado).
3) la participación de los niveles locales y las organizaciones comunitarias en el diseño y conducción de la organización permanece aún limitada, a pesar de los avances registrados por algunos INIA's en América Latina hacia esquemas decisionales y operativos descentralizados.
4) la formación gerencial de los cuadros directivos y profesionales recibe escasa atención.
5) se toman medidas aisladas, como por ejemplo, programas de capacitación que no se relacionan con las políticas sustantivas ni se reflejan en la política salarial y de carrera.
La reflexión acerca de los problemas del desarrollo institucional apunta, por lo tanto, a tratar la capacidad de gestión como un recurso escaso pero esencial. En definitiva, se trata de reconocer que la innovación en la gestión debe acompañar a la innovación tecnológica sustantiva.
El concepto de Infraestructura Tecnológica y la responsabilidad de los Estados Nacionales.
Los Estados Nacionales van en camino de redefinir sus responsabilidades en materia de innovación (en cuanto a la generación y transferencia de tecnología) en el sector agropecuario, habida cuenta no sólo de las políticas de ajuste o reformas globales de la Administración Pública, sino también de: a) Las exigencias de competitividad5 que generan los mercados regionalizados y globalizados.
b) Las nuevas demandas de servicios eficientes y adecuados a requerimientos que provienen de una racionalidad productiva.
c) La necesidad, en consecuencia, de asegurar presencia en espacios económicos, sociales y culturales más amplios y en tejidos organizacionales como las redes de intercambio y cooperación científico-tecnológica.
d) La necesidad de proveer, aun bajo la hipótesis de un alto grado de privatización de la ciencia y la tecnología, una adecuada "infraestructura tecnológica"6.
Este último condicionante surge de observar que el más rápido crecimiento de las naciones industrializadas se debió, a dos factores: 1.el rol del Gobierno en proveer una adecuada infraestructura tecnológica (IT); y 2. una amplia y rápida utilización de esa IT por parte del sector privado.
La IT es definida por Tassey (cit.) como la ciencia, ingeniería y conocimiento técnico disponible para el sector privado de producción. La necesidad de la contribución del Estado y de diferentes instituciones públicas y privadas a la generación de IT obedece, según el mismo autor, a que la tecnología es una entidad compleja, que no se mueve automáticamente desde el laboratorio al mercado y que contiene elementos apropiables y no apropiables.
Cabría agregar, que el desarrollo científico que sustenta los avances tecnológicos, requiere un mayor estímulo y apoyo por parte del sector público, debido a la intermediación que existe entre la generación de la innovación y su disponibilidad para el mercado.
Los desarrollos científicos y aun tecnológicos de "baja apropiabilidad" están acotados por condiciones económicas que limitan su incorporación a los procesos productivos, constituyendo así una externalidad generada por los organismos públicos de investigación.
El apoyo estatal será tanto más necesario en los casos en que el desarrollo científico-tecnológico se encuentre frente a alguna de estas restricciones: existencia de brechas entre las necesidades de la demanda y las facilidades para el acceso a la tecnología; existencia de un rango amplio de posibles aplicaciones que pueden no corresponderse con la estrategia de una corporación o empresa en particular.
Cuanto más competitiva una economía, más necesita de una IT de mayor alcance y profundidad. En el mundo industrializado, las políticas de ciencia y tecnología tuvieron diferente acento, conforme los puntos vulnerables de cada bloque o país.
Así, Japón trata de aumentar la creatividad y la innovación. Europa procura ganar ventajas expandiendo la escala mediante megaproyectos comunitarios. Estados Unidos trata de eliminar deficiencias en la mejora de productos (Tassey, cit.).
Las razones expuestas van más lejos de posibles argumentaciones ideológicas y permiten esquematizar las responsabilidades de los Estados Nacionales en la temática, tales como:
asegurar la provisión de una adecuada IT.
coordinar la investigación-extensión privada/pública.
monitorear y evaluar el avance de planes, programas y proyectos respecto de las prioridades establecidas.
Por "asegurar" la provisión de IT, se entiende que la responsabilidad del Estado no incluye necesariamente proveer por sí una determinada infraestructura, sino tomar los recaudos para que la IT esté disponible a partir de mecanismos de acceso facilitados por los INIA's.
"Coordinar" no implica dirigir, sino evitar brechas y superposiciones desde una visión de conjunto.
"Monitorear" (en el sentido de "seguir de cerca") y "evaluar" (en el sentido de juzgar críticamente con arreglo a determinado patrón o marco de referencia) son términos que significan hacerse cargo de realimentar el proceso, de cuidar el cumplimiento de objetivos acordados, pero no necesariamente de erigirse como un ente planificador.
Un Estado que crea condiciones de competitividad no pierde su responsabilidad y visión de conjunto sobre el proceso de innovación tecnológica, aun si abandona funciones de planificación y de producción u operación que pueden ser mejor abordadas por la iniciativa privada, las organizaciones no gubernamentales o niveles locales de gobierno.
Este es la responsabilidad central que asumirían los INIA's del Estado post-ajuste y es en este marco donde pueden formularse e instrumentarse políticas y estrategias para la Calidad Agroalimentaria.
c) Las nuevas reglas de juego y los espacios de actuación/negociación público- privado. El Marco Institucional de la Calidad.
La competitividad, tal como la define el International Management Development Institute, es la habilidad de la cual dispone un país para, proporcionalmente, generar más riqueza que sus competidores en los mercados mundiales. En tal sentido, se puede hablar de una competitividad macroeconómica, en la cual confluyen variables que hacen al contexto de la economía en su conjunto (economías externas) y de la competitividad microeconómica, propia de las empresas que compiten en un determinado mercado.
La competitividad de una empresa de bienes o servicios requiere, por lo tanto, de la concurrencia de tres elementos esenciales para que aquélla se consolide : * - una tecnología moderna y adecuada * - una calidad precisa y continua * - un precio "competitivo".
Junto con la tecnología (que permite desarrollar bienes y servicios acorde con capacidades nuevas y en función de las exigencias de la demanda), la calidad se constituye como complemento necesario aunque no sustitutivo en cuanto al aseguramiento de que lo que se ofrece condice con las expectativas del cliente. El precio, que es una variable dependiente de las dos anteriores, estará determinado por ambas por dos razones principales : * por la baja de costos relativos por cuanto de una mejor tecnología se puede derivar una mayor eficiencia ( definida como relación insumo-producto) y, * por la suba de márgenes (captura de mayor valor agregado) en cuanto a que, gracias a una mejor calidad, (calidad diferenciada) se podrá avanzar en nichos de mercados más exigentes y de mejores precios relativos.
Se trata, entonces, de que las ventajas comparativas de un país se transformen en ventajas competitivas a partir de la movilización de capacidades en el "saber hacer" y en el "saber comprender" los requisitos de la demanda actual y/o potencial. En esta transformación, la diferenciación por la CALIDAD parece jugar un rol decisivo.
En general, hay consenso en definir a ésta última como la condición de un bien o servicio que garantiza la satisfacción de las necesidades del consumidor, superando, incluso, sus expectativas (International Organization for Standardization-ISO-Norma ISO 8402).
El nuevo concepto de la calidad apunta a que "la calidad se hace, no se controla".
De ello se deriva la importancia que tiene la organización y la gestión gerencial como sustento de la calidad, en tanto y en cuanto a partir de aquéllas es posible definir y planificar un sistema de gestión de la calidad.
Básicamente existen dos enfoques no antitéticos de adopción de normas y procedimientos para la gestión de la calidad: a) el de buenas prácticas de manufactura (conocido por sus siglas en inglés: GMP - Good Manufacturing Practices); b) el del montaje de sistemas de gestión de la calidad.
En el primer caso, la calidad pivotea sobre los productos diferenciados emergentes de procesos de transformación que se basan en innovaciones tecnológicas traducibles en protocolos o instructivos para la producción. Este es el ámbito de la certificación de productos conforme a buenas prácticas de manufactura.
Los modelos aplicables a la diferenciación de productos agroalimenticios son varios. Entre las modalidades más utilizadas se pueden citar la certificaciones de: * productos convencionales a partir de normas de especificación.
* productos biológicos u orgánicos en base a normas derivadas de directivas regulatorias.
* productos emergentes de la adopción de buenas prácticas de manufactura (GMP).
* productos originados en normas apropiables colectivamente a partir de consorcios del tipo de "denominaciones de origen".
* productos en base a especificaciones de salud.
* productos originada a partir de su identificación de procedencia.
De la amplia gama de modelos de adopción de normas y certificación de conformidad, surgen como más aptos para el campo de acción de los INIA's, aquellos vinculados con las especificaciones de producto y fundamentalmente con las buenas prácticas de manufactura.
Estas últimas permiten la incorporación de elementos de innovación tecnológica en la medida en que son capaces de precisar metodologías y prácticas que se sustentan en avances científicos adoptables a nivel de emprendimiento productivo. Es decir, innovaciones tecnológicas que han superado las etapas de validación y prototipo y están en condiciones de ser transferidas para su utilización por la industria.
En el caso agroalimentario, las buenas prácticas de manufactura son integradoras de los diferentes eslabones de la cadena (filière) alimenticia, ya que prescriben metodologías que van desde la adopción de variantes genéticas hasta prescripciones específicas respecto de envases y fraccionamiento de productos.
En la República Argentina no se encuentra suficientemente desarrollada la certificación de producto en la industria agroalimentaria, contrariamente a lo que sucede en la Unión Europea. En esta línea, hay espacios para trabajar en relación con el sector privado, tanto para estimular la asociatividad de la producción para lograr beneficios de escala y continuidad, como para prever la organización de cuencas de productores o agroindustrias o sistemas de comercialización macros.
En el caso del montaje de los sistemas de gestión de la calidad, el enfoque es más genérico, es decir, no especificado sobre tipos de industrias o productos. Se sustenta en una organización (empresarial o no) que articula mecanismos de gestión ligados a procedimientos documentados de aseguramiento de la calidad. Este es el ámbito de la certificación de empresa o de sistemas de gestión de la calidad, independientemente del tipo de bienes o servicios ofrecidos. La familia de normas ISO 9000 se ha transformado en un referencial obligado para todos aquellos emprendimientos modernos que han decidido adecuar su gestión a los nuevos requerimientos internacionales.
Por otra parte, los sistemas de gestión ambiental, normalizados a partir de la serie ISO 14000, también se refieren a este concepto cuyo eje reside en la organización antes que en el producto logrado por la misma.
Los Sistemas Nacionales de Normas y Calidad: el caso de Argentina.
A los efectos de la concepción de la política pública de la calidad impulsada desde el Gobierno Argentino se dispone de dos herramientas principales : 1. - La Ley Nacional Nro 24467 de Pequeñas y Medianas Empresas.
2. - El Decreto P.E.N. 1474/94 de creación del Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación.
Para la regulación de la producción y certificación de productos orgánicos de origen vegetal y animal se cuenta con: 1. - Las Resoluciones SAGPyA Nro. 432/92 (producciones ecológicas de origen vegetal) y SENASA Nro. 1286/93 (producciones ecológicas de origen animal).
En el caso de la certificación de sistemas de gestión, ya sea para el aseguramiento de la calidad como para la sustentabilidad ambiental, se dispone de las Normas IRAM7 - IACC/ ISO serie 9000 sobre gestión de la calidad y las normas IRAM- ISO serie 14000.
A los efectos de la certificación de productos se dispone de los pliegos de condiciones (protocolos) que elaboren ya sea las empresas o las entidades de investigación y desarrollo respecto del proceso de producción y registro de actividades funcionales a la obtención de un producto diferenciado.
La estructura institucional del Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación argentino se define a partir de cuatro niveles precisos:
Nivel 1 : Consejo Nacional de Normas, Calidad y certificación y Comité Asesor Nivel 2 : Organismo de Normalización y Organismo de Acreditación Nivel 3: Comités de Acreditación Nivel 4 : Organismos de Certificación, Laboratorios de Ensayo, Laboratorios de Calibración y Auditores.
Explicitación, roles y características de los niveles: Nivel 1 : es la instancia política máxima del sistema. El Consejo Nacional está integrado por representantes de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería y de Programación Económica (Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos), Banco de la Nación Argentina, Secretaría General y de Coordinación (Cancillería), Banco de Inversión y Comercio Exterior, la Comisión Federal de Calidad y el Comité Asesor, instancia de representación de la industria, asociaciones de consumidores y trabajadores, universidades, y otros actores del sistema.
El Nivel 2, integrado por el Organismo de Normalización y el Organismo de Acreditación, que son instituciones privadas sin fines de lucro, está asimismo representado en el Consejo. El Organismo de Normalización - Instituto Argentino de Nomalización (IRAM) - es el encargado de emitir y registrar normas, adecuándolas a los stándares internacionales. Por su parte, el Organismo de Acreditación está encabezado por el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) e integrado además por otros sectores del ámbito productivo, consumidor, universitario, tecnológico y científico. Debe controlar/auditar a las instituciones que se acrediten como idóneas en las responsabilidades de auditorías de calidad. De este organismo depende el Nivel 3, integrado por los Comités: de Acreditación de Organismos de Certificación, de Acreditación de Laboratorios de Ensayo, de Acreditación de Laboratorios de Calibración y de Certificación de Auditores, respectivamente.
Nivel 4: Es el nivel operativo, compuesto por todos aquellos organismos de certificación, laboratorios de ensayo, laboratorios de calibración y auditores que desarrollan las tareas propias de la aplicación y verificación de resultados emergentes de la utilización de las normas de calidad que se adopten. Dichas entidades o personas deben solicitar ser reconocidas por el sistema. Puede tratarse de instituciones públicas o privadas con o sin fines de lucro.
Pese a ser aún el componente más fuerte de las exportaciones de la mayoría de países latinoamericanos, el sector agroalimentario registra un retardo relativo en el compromiso con la gestión de la calidad. A la provisión de Infraestructura Tecnológica ha de agregarse el establecimiento del arriba descripto Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación. Con estos dos elementos -uno dirigido específicamente a la innovación tecnológica, el otro orientado a proveer un marco institucional para la calidad, el sector agroalimentario dispone de una "contención" adecuada para lanzarse a una gestión más competitiva y mejorar por tanto su posicionamiento y perfil exportador.
El carácter de ese nuevo perfil exportador, a efectos de ser eficaz, debería sustentarse como mínimo en: * Una mayor tendencia hacia la "descomoditización", es decir, hacia la búsqueda de productos diferenciables.
* Una mayor preocupación por la uniformidad (normalización) de la materia prima, previendo los avances tecnológicos de las cadenas de transformación alimenticia.
* Una mayor integración de la innnovación tecnológica y la normalización, para facilitar procesos y productos conformes a normas actualizadas de creciente demanda e imposición en mercados exigentes.
Las nuevas condiciones para la innovación tecnológica agropecuaria gestionada o desarrollada a partir de organizaciones estatales como pueden serlo los INIA's - con distintas variantes- implican, entre otras reglas de juego la necesidad de trabajar en interfases tales como: * convenios de vinculación tecnológica o emprendimientos conjuntos * redes de cooperación * otras modalidades contractuales en las que intervienen múltiples actores y que requieren una apertura organizacional y capacidad para gerenciar complejidad8.
Conforme estudios realizados para países latinoamericanos9, en las actividades de investigación-extensión agropecuaria las relaciones entre el sector público y el privado, más allá de las argumentaciones en favor del mantenimiento de una Infraestructura Tecnológica, tienen un carácter complementario, por lo que sería recomendable la persistencia de ambos sectores, clarificando y desarrollando su vinculación recíproca.
En el caso del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria -INTA- de Argentina, tanto el modelo organizativo como la búsqueda de fuentes de financiación alternativas que son replanteados a partir de la recuperación de la democracia en 1983, preservan la figura de organismo estatal descentralizado, pero proponen la descentralización de la conducción política y administrativa hacia el "interior" de la institución; así como la vinculación tecnológica con el sector privado mediante emprendimientos conjuntos de riesgo compartido. En los últimos años, el modelo se completa mediante la creación de figuras asociadas con status jurídico privado tales como la Fundación ArgenINTA, y nuevos emprendimientos como los Parques de Innovación Tecnológica, que generarían espacios virtuales y físicos a las empresas en el seno de la institución.
Si se analizan cambios institucionales de similar naturaleza en distintos países se puede ver cómo emergen verdaderos modelos mixtos, en tanto opciones no excluyentes entre lo público y lo privado, expresados a través de distintas vías tales como: La creación ( o la asociación con ) figuras jurídicas de derecho privado (fundaciones, corporaciones, unidades de vinculación tecnológica).
La flexibilización para la apropiación de fondos, y de las modalidades de producción o prestación de los servicios.
La integración de la conducción institucional con representantes del sector privado y de la comunidad científica.
El crecimiento de modalidades contractuales denominadas "flexibles", en desmedro de las dotaciones permanentes y del status jurídico de empleo público.
Siguiendo el esquema de John Donahue10 se puede interpretar mejor la coexistencia de lo público y lo privado, aun dentro de una misma entidad que jurídicamente se encuadra en el ámbito público. Ello es posible al observar quién produce y quién paga por los productos y servicios que ingresan, circulan y se generan en la entidad de que se trate.
En la actividad típica del "gobierno" la institución pública (en tal caso el INIA) recibe recursos del Presupuesto Nacional y los aplica a producir y entregar sin contraprestación específica los resultados (bienes públicos) de sus programas de investigación o sus servicios de extensión, con libre disponibilidad o bien focalizando en grupos priorizados por criterios determinados (como por ejemplo criterios de equidad). Como resultado de esta actividad se genera un cierto "stock" de innovación tecnológica susceptible de ser volcado luego al desarrollo de normas de calidad.
El conjunto de bienes y servicios que produce el sector público, pero que son divisibles, esto es pueden ser apropiados por un usuario con capacidad de pago, refiere al caso en que empresas o productores costean la asistencia técnica específica para formular, implementar y/o evaluar proyectos. La formulación de protocolos para la certificación de conformidad, cuando en su caso dicha asistencia técnica es provista por la institución pública, entraría en esta categoría "bien público-pago privado". El sector público no es monopólico en estas actividades, en las que puede actuar asociado o aun en competencia con los oferentes privados. Por lo tanto, al momento de analizar la conveniencia de dedicar esfuerzos en esta línea, es recomendable considerar una gama de argumentaciones tales como: * Si se ha de prestar el servicio a segmentos de usuarios que tendrían ciertas dificultades de acceso al mercado.
* Si existen criterios estratégicos a nivel nacional o regional que aconsejan no perder el control de la actividad.
* Si el desarrollo de estas actividades contribuye a financiar y también a realimentar la investigación básica, que permanece bajo responsabilidad del sector público.
Cuando la organización pública paga, pero la producción proviene del sector privado, se trata del conjunto de materiales, servicios, información, derechos, que el organismo público adquiere al sector privado para las actividades científicas, así como para las tareas auxiliares ("compras del Estado").
Por último, resta considerar el área de actividades que se traducen en transacciones entre personas físicas o jurídicas de derecho privado. En esta área, la institución pública se reservaría un papel como regulador o controlador, y aun orientador o de fomento de la actividad privada, y aun puede delegar el ejercicio de actividades de esta índole en terceros (colegios profesionales, entidades sin fines de lucro, fundaciones). Un caso paradigmático es el Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación.
La ubicación de las operaciones de una institución en este marco puede ayudar a tomar decisiones a la hora de diseñar e implementar cambios, tales como privatizar, concesionar, descentralizar o desconcentrar la gestión.
Un ejemplo concreto de ámbito de actuación "mixto" estaría constituido por la actividad de normalización. Esta actividad es desarrollada por un conjunto de empresas, entidades o particulares interesados e involucrados en un tema específico, y mediante la misma acuerdan los requisitos a tener en cuenta para precisar una metodología de análisis, mecanismos muestrales, la determinación de los componentes de un producto, etc. También se dirige a definir especificaciones de producto o prácticas que permitan obtenerlo con características predeterminadas y diferenciables.
La normalización implica, en consecuencia, desarrollar un mecanismo tangible de acuerdos inter e intrasectoriales que facilite la homogeneización de prácticas y productos y es funcional al desarrollo de especificaciones crecientes que permiten que un producto disponga de mayores márgenes de aceptabilidad.
En el caso argentino, y a fin de mostrar cómo interactúan actores públicos y privados en la normalización agroalimentaria, podemos mencionar los siguientes partenaires: el IRAM (entidad privada sin fines de lucro) es el foro de propuesta, discusión y aprobación de las normas nacionales; el INTA (organismo público descentralizado de la Administración Nacional) proporciona asistencia técnica a las empresas interesadas en contar con documentos normativos y procedimientos específicos de diferenciación de productos a fin de inducir a la certificación; las empresas (sector privado lucrativo) per se u organizadas en asociaciones o grupos; los organismos certificadores (entidades privadas con o sin fines de lucro) otorgan la certificación de conformidad con normas y practican la auditoría.
Si bien la normalización en la Argentina no es un tema nuevo, sí es evidente aún la escasa difusión de normas de calidad aplicables en empresas medianas y pequeñas atento que esta dimensión no ha sido incorporada en forma generalizada por la cultura industrial nacional. Por desconocimiento, falta de presión de la demanda, escasa disponibilidad de información, créditos o asesoramiento, la empresa común argentina no ha incorporado todavía esta variable en la concepción estratégica de su negocio. En la medida que la producción de la "commodity" vaya dejando paso a la producción de la "specialty" y que el cliente se manifieste vía los cada vez más sofisticados medios de transmisión de su demanda y los nichos y segmentos de productos definan un nuevo mapa de precios relativos, se impone como necesario adoptar decisiones a nivel microeconómico que en base a evaluaciones costo- beneficio consideren la conveniencia de adoptar mecanismos de gestión y aseguramiento de la calidad.
d)"Programa INTA Calidad 2000". Los Sistemas de Producción, Comercialización, Normalización y Certificación".
A fin de centrar sobre un caso las consideraciones precedentes, se describe y comenta la estrategia adoptada tanto por el INTA como por la Fundación ArgenINTA en la promoción y certificación de la calidad, la cual se sustenta en dos ejes esenciales:
a - Creación por parte del INTA de un Programa Nacional de la Calidad específico que le permita posicionarse en el desarrollo de protocolos, normas y asesoramiento al cliente.
b - Promoción de la Calidad por parte de la Fundación como actividad específica en distintos foros y espacios en donde propiciar su análisis y evaluación como factor diferencial.
c - Impulso a un emprendimiento de vinculación IRAM-FUNDACION ARGENINTA para la certificación conjunta en productos de origen agroindustrial y en maquinaria agrícola.
La certificación conjunta es una práctica habitual entre organismos de certificación que desean aprovechar sinérgicamente las capacidades de cada uno en cuanto a experiencia, ámbitos de acción y alcances extra-zona. En el caso específico del Convenio celebrado entre el IRAM y la FUNDACION, se crea un sistema conjunto de certificación -SCC- para productos en base a protocolos o normas técnicas del INTA, sobre las cuales éste ha demostrado tener suficiente conocimiento y manejo.
A tal fin, se impulsan acciones que permiten aprovechar conocimientos concretos del INTA en cuanto a diferenciación de productos, los que se plasman en protocolos, normas técnicas o pliegos de condiciones. Posteriormente, se fomenta su normalización a efectos de convalidar la aceptabilidad de los mismos a nivel del Organismo de Normalización del Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación, rol que además cumple el IRAM.
Las acciones posibles La idea pivotea sobre una acción programada del INTA en cuanto a identificación de demanda de productos diferenciados, el desarrollo de protocolos que respondan a esa diferenciación, su promoción como norma nacional, el asesoramiento de su adopción por parte de productores o agroindustrias o la modernización de sus laboratorios, entre otras posibles actividades.
A partir de la adopción por parte de los productores y agroindustrias de las normas a generarse, se derivan los requerimientos de certificación de producto, dentro del campo voluntario y no fiscalizador que caracteriza a la gestión de la calidad. Tal demanda debiera ser normalmente captada en gran parte por el Acuerdo IRAM - Fundación ArgenINTA, en la medida que la confianza que se genere en el sector empresarial sea depositada en los certificados / sellos / marcas que se emitan en reconocimiento de un producto diferenciado y producido en base a normas de reconocimiento nacional e internacional. Jugará en este campo un importante rol la capacidad de liderar una convocatoria al sector productivo objeto de la estrategia de certificación para que aúne esfuerzos tras la normalización de productos, lo que le permitirá obtener un reconocimiento internacional adecuado.
La gama a abarcar en cuanto a la certificación es amplia y a la fecha es posible advertir una demanda creciente en productos tales como: productos ecológicos u orgánicos (hoy regulados por SENASA11), carnes rojas y blancas, frutas, miel, productos forestales, plantines para viveros, leche, lana, potencialidad mecánica de maquinaria agrícola, etc.
Por lo tanto, se entiende que a partir de este amplio espectro agroindustrial y mecánico se apoya una actividad de servicios de certificación que dependerá de la estrategia comercial de las empresas argentinas que visualicen en la certificación de producto una alternativa eficaz para su marketing y consolidación comercial.
Sería oportuno, asimismo, que desde las más altas esferas gubernamentales se alienten todas las iniciativas que apunten a consolidar un prestigio permanente de los bienes agroindustriales nacionales tanto para el mercado local cuanto para el mercado internacional.
Es de destacar, sin embargo, que la credibilidad de los servicios mencionados se apoyará en una adecuada diferenciación entre ambos. Para ser creíble (confiable), el pertinente asesoramiento debe ser independiente de las actividades de certificación.
A efectos de iniciar las acciones conducentes a tomar posición en la temática de la Calidad, el INTA debería tomar decisiones en los siguientes campos : 1 - Programático - Institucional : creación de un Programa de Alcance Nacional con sus correspondientes objetivos y acciones a fin de difundir, capacitar, coordinar y ejercer las tareas inherentes al asesoramiento al productor y al empresario agroindustrial en temas de gestión de la calidad.
2 - Definición de la Estrategia : la estrategia a encarar requiere definir lo siguiente : a - Productos : agroindustriales con énfasis en alimentos b - Alcance : nacional y regional c - Vinculación : en conjunción con el IRAM, sin menoscabo de otras opciones que incluyan instituciones/empresas con las cuales el INTA entienda conveniente vincularse.
d - Clientela : productores y empresarios agroindustriales con mayor énfasis hacia Pequeñas y Medianas Empresas.
En este sentido se pueden visualizar dos estrategias : 1 - Estrategia de Inicio : asesoramiento en la producción de bienes diferenciables, ecológicos, con bajos residuos, por tipo de alimentación animal, etc.
2 - Estrategia de consolidación : asesoramiento en la certificación de empresas (ISO 9000/14000) y de productos (protocolos INTA), en la promoción de Denominaciones de Origen y de HACCP (Hazard Analysis and Control of Critical Points)..
El Programa se basaría en una evaluación del actual entorno productivo y en la problemática de la pequeña y mediana empresa, en la medida que la dimensión de la Calidad se complementa con la de la tecnología.
La experiencia ya iniciada recomienda avanzar en la medida que la potencialidad de las actividades de certificación de la calidad son ciertas para el tipo de productos elegido reconociéndose, asimismo, la necesidad de contar con financiamiento específico en los primeros años de iniciada la actividad comercial de la certificadora.
A su vez, se sustentaría en dos aspectos básicos : i) la existencia de normas que dan base al desarrollo de las actividades de la gestión de la Calidad y certificación y ii) la voluntad de asumir un rol en este campo por parte de la Fundación ArgenINTA como organismo de certificación de productos y empresas.
El avance de la estrategia (de inicio y de consolidación) del "negocio" estará condicionado por el grado de desarrollo de promoción que se haga del tema Calidad, de la adopción de protocolos INTA u otras entidades y de la capacitación que adquieran los recursos humanos participantes del Programa.
e)Conclusiones: El impacto de la calidad agroalimentaria en la gestión de las instituciones de innovación tecnológica.
La creación del Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación por Decreto Nro. 1474/94, así como la puesta en marcha de los Premios Nacionales a la Calidad ha impulsado e instalado el tema en la sociedad argentina en forma más sistémica en la medida que es posible pensar ahora en la creación de reglas de juego claras en base a una regulación con alcance nacional que adopte normas y mecanismos de control y acreditación reconocibles internacionalmente
Las Resoluciones SAGPyA Nro. 432/92 y SENASA Nro. 1286/93 han dado un marco de referencia operativo a la producción y certificación de productos orgánicos de origen vegetal y animal. La producción orgánica en el país tiene una dinámica significativa a la par del comercio internacional el cual se estima movilizará cerca de 30 mil millones de dólares hacia fines de siglo.
En este contexto, en principio favorable, la introducción del tema de la Calidad exige y genera cambios en el diseño de las organizaciones (en la medida en que se afectan recursos humanos y se crean áreas de trabajo específicas), en sus sistemas de planificación (en cuanto se incorporan programas y proyectos de investigación y desarrollo en calidad) y en sus vinculaciones (en la medida en que aparecen nuevos actores como por ejemplo organismos de normalización y nuevas propuestas de vinculación público-privado).
En este sentido, algunas organizaciones de innovación tecnológica en Argentina incorporan la temática de calidad con rango gerencial12. En el caso del sector agroalimentario y en el campo regulado, como se ha explicitado más arriba, el proceso denominado "II Reforma del Estado" (1996), fusionó los organismos de sanidad vegetal y animal en un solo, introduciendo con más fuerza objetivos de calidad.
Particularmente para los INIA's y actores "asociados" es un dominio de buena potencialidad, atento a que se enmarca en un servicio de creciente demanda para el país.
La factibilidad técnica es demostrable atento a que es posible disponer de recursos humanos y técnicos, mediando solamente inversiones en capacitación.
No obstante, se tendrán será preciso tener en cuenta algunos recaudos, así, en el diseño organizativo y en la gerencia de recursos humanos: * Prever la inserción de la temática en la estructura de línea (regiones, estaciones experimentales) y/o matricial (coordinaciones de programas y proyectos).
* Prever la capacitación, reasignación de roles y redistribución del potencial humano a afectar.
En la vinculación público-privado: * Definir claramente los roles en la innovación y difusión tecnológica, desarrollo de normas, asesoramiento a empresas, capacitación, certificación y auditorías, para garantizar la mayor transparencia posible.
* Definir los mecanismos de financiación.
En la gestión institucional globalmente considerada: * Formular una política de la Calidad que permita avanzar "hacia adentro", esto es montar un Sistema de Gestión de la Calidad para la propia institución.
* Desarrollar un programa de sensibilización que ayude a instalar una cultura de la Calidad tendiendo a la mejora permanente, no solo en los aspectos sustantivos (referidos a la empresa agroalimentaria), sino a la gestión institucional en sí misma.
La gerencia de recursos humanos en instituciones como los INIA's desempeñará un rol particularmente importante, como encargada de las actividades de motivación y capacitación, o aun sumiendo roles de acompañamiento en la implementación del Sistema, en la aplicación de criterios como los del Premio Nacional a la Calidad, en la facilitación del entendimiento intercultural que exige el desafío de trabajar entre lo público y lo privado.
La actividad de desarrollo de normas para la certificación de productos, en las que está trabajando la Fundación ArgenINTA y el INTA a través de algunos de sus cuadros profesionales y estructuras programáticas, será sostenible en el tiempo sólo si se avanza en la decisión de abordar la gestión de Calidad como proyecto de empresa que involucre al conjunto de la organización.
El compromiso de la dirección institucional y la motivación de los cuadros profesionales, gerenciales y auxiliares serán condiciones imprescindibles para trabajar tanto hacia adentro como hacia afuera en el tema de la calidad, y sin ellas el camino se torna muy difícil, porque como ha sido dicho "la calidad se hace", y la hace la gente.
Buenos Aires, septiembre de 1998.
Notas:
1 Mariella Berra, UAM, Universidad Autónoma de México, 1997, cit. en Enfasis Calidad, No. 30, abril 1997.
2Jacques Parraud: Marketing de proyectos de I&D tecnológicamente innovadores, mimeo, INTA, Bs.As., 1996. Para ejemplificar, un caso "pull" sería el de una empresa láctea pequeña se propone diferenciar su producto (mozzarella, conforme denominación italiana, que ha de contener por lo menos un 60 % de leche de búfala) con relación a productos convencionales elaborados con leche de vaca. Este objetivo de diferenciación ha de impulsar el estudio de las condiciones de producción y transformación y el desarrollo de normas para certificar de conformidad, abriendo un nuevo espacio para la innovación.
En sentido inverso o de "push" se encuentra el caso de un stock ya acumulado de tecnología (normas para carnes) permite a su vez avanzar hacia el desarrollo de normas de calidad de producto, para lo cual se utilizan distintos medios de difusión y sensibilización a nivel del sector empresarial.
3 Pierre Landell-Mills, La Administración, un factor que fija límites al desarrollo, y Arturo Israel, La gestión y el desarrollo institucional en Finanzas y Desarrollo, BIRF, sept. 83, vol. 20, No. 3.
4 Cfr. Planificación estratégica de los INIA's, en Reporte Anual, ISNAR (International Service for National Agricultural Research), La Haya, Holanda, 1992.
5 En el sentido que le da Michael Porter, diferenciándola de las ventajas comparativas, generalmente vinculadas con los recursos naturales. Cfr. What is Strategy, artículo publicado en la Harvard Business Review, nov/dic. 1996.
6 Cfr. Gregory Tassey: The functions of technology infrastructure in a competitive economy, Research Policy 20, North Holand, 1991.
7El IRAM es el Instituto Argentino de Normalización, institución sin fines de lucro encontrándose su equivalente en prácticamente todos los países, bajo diferentes denominaciones, tales como AFNOR en Francia, AENOR en España, DGQ en Alemania.
8 En este caso son aplicables las argumentaciones de Bernardo Kliksberg en Gerencia Social, Revista Internacional de Ciencias Administrativas, vol. 52, año 1989. También H. Hobbs, En busca de la excelencia en la investigación agrícola, ISNAR, La Haya, 1993.
9 Cfr. César Falconi, Briefing papers sobre el papel del sector público y privado en la investigación agrícola, ISNAR, La Haya, 19994/95.
10 John Donahue, La decisión de privatizar, Paidós, Buenos Aires, 1993.
11El nuevo organismo se denomina Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, englobando las funciones en el campo regulado que anteriormente correspondían a SENASA (Servicio Nacional de Sanidad Animal) y al IASCAV (Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal).
12 El Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) tiene una Gerencia de Calidad en su estructura organizativa.
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