Gobierno Local y Seguridad Urbana en Santa Fe: la Construcción de Nuevas Estrategias Políticas en la Esfera Pública.

(versión provisoria, no citar).

Máximo Sozzo (UNL/UBA)

0. Premisa.

En este trabajo pretendo analizar la relación que comienza a emerger en el contexto argentino y latinoamericano entre gobierno local y políticas públicas dirigidas hacia el objeto "seguridad urbana", en el marco más amplio del proceso de multiplicación de actores de la política criminal. En este ensayo abordo un caso de emergencia de esta relación: la ciudad de Santa Fe. En esta primera aproximación (estudio de caso) a esta materia he llevado adelante un trabajo de campo introductorio en torno a textos producidos por diversos actores políticos en la esfera local (nuestro referente empírico), en la dirección de un análisis de los discursos. Y se trata básicamente sólo de eso, una primera aproximación, que pretende complementarse en el futuro a través de la realización de otro tipo de trabajos de campo en torno al caso de la ciudad de Santa Fe, asi como también de la exploración de otros casos de ciudades argentinas para la realización de un análisis comparativo.

I. (Pro)Posiciones

A partir de 1995 comienzan a surgir en el marco del Honorable Concejo Municipal de la Ciudad de Santa Fe (en adelante, HCM) diversos proyectos de ordenanza presentados por concejales de diferentes partidos políticos que explícitamente señalan como objeto central ( no accesorio ni accidental) de la estrategia política que pretenden instalar en el marco del gobierno local a la "seguridad urbana". En este primer apartado describiré en forma breve cada una de estas inciativas parlamentarias en la esfera local, centrándome en cada caso en la estructura administrativa que sostendría la estrategia política propuesta y en las actividades que comprendería la misma. En junio de 1995 los concejales Iparraguirre y Boscarol (Unión Civica Radical) presentaron un proyecto de ordenanza para la creación de una Junta Municipal de Seguridad Urbana (en adelante, JMSU), que al no ser tratado durante el período de un año, fue archivado de acuerdo a la reglamentación interna de este cuerpo legislativo. El mismo proyecto fue representado, con mínimas alteraciones, por ambos concejales el 07/05/97.

La JMSU era imaginada como un "organismo de cosulta y elaboración de propuestas" (art. 2) integrado por: el Intendente de la Municipalidad de la Ciudad de Santa Fe (en adelante, MCSF), -que sería su Presidente -, un funcionario municipal designado por el mismo -que sería su Secretario -, dos representantes del HCM, dos representantes del Departamento Ejecutivo Municipal (en adelante, DEM), un representante del Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto de la Provincia de Santa Fe (en adelante, MGJC) y un representante de la Policia de la Provincia de Santa Fe (en adelante, PSF). La misma JMSU tenía la facultad de ampliar el número de sus integrantes previa aceptacion del HCM, con representantes de entidades públicas o privadas. En diversos articulos del proyecto, se establecían las diversas actividades que la JMSU debería llevar adelante:

- Análizar la situación de la seguridad urbana en el municipio (art. 3). No se aclaraba específicamente el deber de desarrollar investigaciones sociales pero, sin embargo, se mencionaba la realización de cuadros estadísticos (probablemente, se referiría a las estadisticas de la criminalidad ), encuestas de victimización y "cualquier otro sistema de seguimiento de los hechos delictivos". En este mismo sentido en el art. 7 se establecía el deber de la JMSU de elaborar "el mapa de la delincuencia urbana en la ciudad" con la colaboración de las "reparticiones municipales pertinentes" (sin que se aclarara a cuales se hacía referencia específicamente). En base a este mapa de la delincuencia urbana, la JMSU propondría al DEM y al HCM acciones dentro de la competencia formal del municipio como el desmalezamiento, planes de alumbrado público y "toda otra medida tendiente a mejorar la seguridad de las zonas de mayor peligrosidad". También se planteaba que este mapa de la delincuencia urbana podría servir a la policia en sus actividades de vigilancia así como a la realización de "planes de asistencia social".

- Analizar y opinar sobre los informes o propuestas sobre la seguridad urbana en la ciudad de Santa Fe, realizados por entidades públicas o privadas (art. 3).

- Elaborar planes para prevenir el delito, se afirmaba en términos generales (art.3). Específicamente (en otro inciso del mismo artículo) se refería al desarrollo de "planes de prevención social en áreas de riesgo", librando la implementación de los mismos (indistintamente) al Estado Municipal o a los "organismos pertinentes" del Estado Provincial o del Estado Nacional.

- Activar la cooperación de las acciones municipales en el campo de las obras públicas, los servicios públicos y los planes de urbanización para "crear mayores condiciones de seguridad".

- Crear una oficina de asistencia a la victima, bajo la supervisión de la JMSU, que debería contar con un staff profesional (un criminologo, un terapista ocupacional, un psicologo, un abogado penalista) debería atender al público y habilitar una linea telefónica gratuita para su asesoramiento y asistencia.

El 04/12/97 el concejal Buchara (Partido Justicialista), presentó un proyecto de ordenanza para la creación de un Programa Municipal de Seguridad Comunitaria (en adelante, PMSC), que sería llevado adelante por un Equipo Interdisciplinario (en adelante, EI) que estaría integrado por 2 abogados, 2 licenciados en trabajo social, 1 licenciado o master en ciencia política, 1 licenciado o master en sociologia, 1 psicologo, todos con antecedentes especificos en areas disciplinarias especificadas (políticas sociales, criminologia, etc.), designados por concurso público, con un jurado externo, que funcionaría con una toma de decisiones colectiva (por mayorias) y con un coordinador de las actividades (profesional con mayor puntaje en el concurso realizado) (arts. 4, 5 y 6). Tambien se preveía la participación de voluntarios (art. 7) y de pasantes -estudiantes universitarios - (art.8) en el desarrollo de las diferentes actividades del PMSC.

Todos los integrantes deberían llevar adelante una capacitación permanente, interna y externa (art. 9).

En el artículo 10 se establecían las diferentes actividades que debería llevar adelante el EI junto con los voluntarios y pasantes del PMSC:

- Diseñar y desarrollar investigaciones sociales sobre la seguridad urbana en Santa Fe, ya sea por sus propios medios o con el apoyo de otras entidades públicas o privadas. Se preveía específicamente la evaluación del impacto, "a través de datos empíricos producidos científicamente", de las acciones encaradas por el PMSC.

- Diseñar y ejecutar "acciones de producción de seguridad urbana en el marco de una estrategia de prevención del delito". A saber: a) Realizar las denominadas en la Resolución N| 00162/96 del MGJC, Juntas Barriales de Seguridad Comunitaria (en adelante JBSC), en los diversos barrios de la ciudad de Santa Fe, una vez por mes. En ellas participarían: las ONGs con "inserción territorial en cada barrio", la PSF , el MGJC, los servicios sociales municipales y provinciales y los vecinos "que deseen hacerlo". Estas JBSC servirían para analizar colectivamente los problemas de seguridad urbana del barrio, las soluciones posibles y las acciones desarrolladas desde el PMSC y el Estado Provincial al respecto.

b) Planear y desarrollar acciones sociales especificas destinadas a la prevención de la criminalidad, en cada barrio de la ciudad de Santa Fe.

c) Realizar diagnósticos acerca del impacto de las acciones sociales emprendidas por los organismos públicos nacionales, provinciales y municipales en la ciudad de Santa Fe, en términos de seguridad urbana.

d) Colaborar a la comunicación y coordinación de los diversos efectores de acciones sociales que se lleven adelante en la ciudad de Santa Fe, para la producción de seguridad urbana.

e) Realizar actividades docentes sobre "seguridad comunitaria" ("talleres y cursos") con miembros de la PSF y de los servicios sociales provinciales y municipales que actuen en la ciudad de Santa Fe.

El 09/03/98, la concejal Barlasina (Union Civica Radical) presentó un proyecto de ordenanza para la creación de un Consejo de Seguridad y Prevención del Delito (en adelante, CSPD) integrado por un representante del DEM, un representante de la PSF, un especialista "en el área de prevención del delito y la violencia" (ad- honorem y designado por el DEM) que actuaria como coordinador y "toda entidad con personeria jurídica reconocida" que desee integrarse.

Este "organo permanente consultor" del DEM, llevaría adelante diversas actividades establecidas en el art. 4, a saber:

- Desarrollar "estrategias y políticas multidisciplinarias" de prevención del delito y la violencia, invocando la "participación comunitaria" a través de diversos mecanismos (ongs, asociaciones intermedias, etc). En otro inciso, en la misma dirección (siempre muy general), se refiere a programas de "asistencia individual, familiar y social" con identico objetivo, haciendo alusión a la "tutela de los sectores más vulnerables de la ciudad". Y también en otro momento hace alusión a programas de "atención de las personas en situación de riesgo".

- Diseñar, basandose en trabajos de investigación (realizados por instancias ajenas al CSPD) del "mapa del delito" y su actualización. En este sentido, se plantea como función del CSPD el "análisis" de diversas cuestiones que tienen que ver con la seguridad urbana (se brinda el ejemplo de la búsqueda de las causas de la criminalidad).

- Instalar de los CSPD Barriales (no se aclara su conformación).

- Confeccionar propuestas sobre el tema de las víctimas del delito (no se aclara a quien se dirijirían ni de que índole deberían ser).

- Desarrollar programas de prevención de adicciones (no se aclara a que tipo de adicciones se refiere).

- Difundir las "actividades de prevención del delito".

- Formar personal especializado en prevención del delito.

- Solicitar información sobre la cuestión de la seguridad urbana a quein corresponda.

El 07/05/98 los concejales Hammerly y Hediger (Partido Justicialista) presentaron un proyecto de ordenanza para la creación de la Comisión Municipal de Seguridad Ciudadana (en adelante, CMSC), que se definía como "un espacio de comunicación permanente con la ciudadania en todo lo atinente a la seguridad en el ámbito del municipio" (art.5). Estaría integrada por un Comité Ejecutivo (en adelante, CE) "que ejercerá la decisión y la representación" de la CMSC. y por un Consejo Pleno (en adelante, CP) "de carácter consultivo"(art. 2) . El CE estaría conformado por el Intendente de la MCSF (presidente de la CMSC), el Fiscal Municipal, un respresentante del DEM, el Presidente del HCM y un representante de este último (art. 4). El CP tendría una composición amplia, con delegados de todas las entidades públicas y privadas y, mas en general, de todas "las fuerzas vivas de la ciudad"que deseen participar (art.3). No se contemplaba la participación directa de los ciudadanos ya que el texto del proyecto de ordenanza se refiere específicamente a la "designación de un delegado" para integrar el CP.

El CE dividiría la ciudad en zonas en las que se agruparían diversos barrios de acuerdo a "elementos de identificación cultural, social, geográfico y/o de otro tipo que constituyen un aglutinante de intereses y/o de inquietudes entre los habitantes" (art. 5). En cada una de las mismas estructuraría las Juntas Zonales (en adelante, JZ), conformadas por representantes de las "fuerzas vivas" de la zona de la ciudad (de nuevo queda fuera el actor individual). Estas JZ realizarían reuniones peródicas en las que se plantearían las inquietudes de los vecinos sobre la seguridad ciudadana y se les informaría (no se acalara quien) sobre lo realizado en términos de gestiones o disposiciones en la materia.

Las cuestiones planteadas en las JZ se discutiran a su vez en reuniones plenarias de la CMSC, aunque ambién en ellas se podrán plantear otras cuetiones, a partir de otras inquietudes.

En el art. 10 se establecían las actividades que la CMSC prioritariamente debería llevar adelante:

- Relevar información referida al estado de la seguridad ciudadana. (no debe ser equiparado a la producción de conocimietnos, mas bien, se trata de reunir conocimientos ya producidos en otro lugar).

- Captar, análizar y perfeccionar las iniciativas sobre seguridad ciudadana surgidas de la ciudadania, para presentarlas ante las autoridades competentes (no se aclara cuales).

- Formular "políticas y programas" de "prevención en actividades que fomentan la inseguridad". Se brindan ejemplos: consumo excesivo de alcohol y/o drogas, "horarios y/o lugares de mayor compromiso para los jóvenes de menor edad".

- Realizar campañas destinadas a ilustrar a la comunidad "sobre los riesgos de victimización". (no se aclara a este respecto a través de que medios y con que características). En otro inciso, siguiendo en la misma dirección se refiere a la difusión de la idea de "ciudadanización de la seguridad" que vendría a funcionar, como el mensaje clave de esta propuesta: la cuestión de la seguridad frente a la criminalidad no compete sólo a la institución policial (y por ende, al estado provincial) sino también a la "gente". Es interesante que este mensaje no solo se plantee a nivel discursivo en los fundamentos (un verdadero subnivel discursivo frente al texto normativo proyectado) sino que se lo plantee en el plano del articulado.

Calificar períodicamente "la tarea desempeñada por los miembros de las fuerzas policiales actuantes en el ámbito municipal, de acuerdo con la percepción de la sociedad" y comunicar dicha calificación a las autoridades pertinentes (no se aclara cuales son).

II. Campos de Batalla

Estas proyectualidades normativas funcionaron como propuestas para la construcción de una estrategia política sobre el objeto "seguridad urbana" desde el Estado Municipal. En la esfera política local, al mismo tiempo, funcionaron como posiciones en torno a las cuales se trabó un debate político que se manifestó públicamente a través de los medios masivos de comunicación (prensa, radio y television locales) y del HCM de la ciudad de Santa Fe (sesión del 4 de junio de 1998) y en el que tomaron parte diversos actores políticos (concejales -autores y no autores de proyectos normativos-, funcionarios políticos municipales - fundamentalmente, el intendente-, etc). En este segundo apartado avanzaremos en la identificación de los puntos sobre los cuales se dibujó dicho debate político.

Dicha identificación la haremos a través de la imagen del "campo de batalla", para comprender las posiciones que nacen de las propuestas en tanto oposiciones entre terminos más o menos irreconciliables sobre cada cuestión.

Distribuiremos estos campos de batalla en dos sectores, uno hace a la cuestión de quién debe hacer algo desde el gobierno local sobre la seguridad urbana (sector 1) y el otro hace a qué se debe hacer desde el gobierno local sobre la seguridad urbana (sector 2)

Sector 1: Quién ?

Las posiciones que delimitan los campos de batalla en este sector han sido construidas en base a los discursos de los actores políticos en la esfera local, los autores del debate político. Nacen de las argumentaciones contenidas en las unidades discursivas analizadas y no proceden de un precedente esquema conceptual (a diferencia de las identificadas en el Sector 2 ). Esto no impide que en ciertos casos sea preciso flexibilizar la linea de oposición a través del señalamiento de otras posiciones que en dichas producciones discursivas no se ubican en los polos opuestos, en cuyo caso recurriremos a la imágen alternativa del movimiento de péndulo.

a. Ciudadanos Si / Ciudadanos No.

En este campo de batalla se juega la re-nombrada (en los discursos de los diversos actores políticos) "participación ciudadana".

De un lado, el proyecto Iparraguirre-Boscarol no contempla la participación de los ciudadanos en la generación de una estrategia política sobre la seguridad urbana desde el gobierno local (la JMSU).

En la vereda de enfrente se suman las otras posiciones. El proyecto Buchara de creación del PMSC contempla la participación ciudadana en dos momentos: en la posibilidad de inserción de "voluntarios" en las diferentes actividades desarrolladas por el EI y en la posibilidad de que "los vecinos que deseen hacerlo" integren las JBSC. En sus fundamentos, se afirma: "El PMSC apunta a facilitar y canalizar la participación ciudadana en una política pública de seguridad urbana dirigida a la prevención de la criminalidad. Esto no sucede, obviamente, cuando la política púiblica de seguridad urbana pasa exclusivamente por la institución policial que, en la práctica, antes de atraer al ciudadano, mas bien lo ahuyenta, ya que está asociada a una función represiva y no preventiva".

Aclarando como debe entenderse esta movilización ciudadana señala: "Se trata de generar estrategias de trabajo con los ciudadanos desde el Estado Municipal y no estrategias de trabajo mas allá del Estado Municipal: la diferencia entre ambas opciones es ostensible". Por otro lado, y en el mismo sentido, en la sesión del HCM del 4 de junio de 1998 (en la que se trataron las pro-posiciones sobre la materia) señalando las claves para el éxito de una iniciativa municipal en materia de seguridad urbana, el concejal apuntaba a: "....la activa participación ciudadana, que debe tomar plena conciencia de la responsabilidad que le cabe a la hora de definir problemas de tanta complejidad social como este".

Por su parte, el proyecto Barlasina, infiero, suponía la participación ciudadana a través del vehículo de los CSPD barriales (aunque ni en el texto normativo auspiciado ni en sus fundamentos se hacían precisiones sobre el punto); mientras el proyecto Hediger-Hammerly hace de la participación ciudadana un mensaje central de su discurso sobre la materia. Esto se manifiesta claramente en diversos momentos del proyecto: se trata de la creación de una "Comisión Municipal de Seguridad Ciudadana", que en su mismo nombre invoca la idea de la participación de los ciudadanos; al definir esta CMSC como "un espacio de comunicación permanente con la ciudadania en todo lo atinente a la seguridad"; al establecer como una de las actividades a desarrollar el captar las iniciativas surgidas de la ciudadania para el mejoramiento de los niveles de seguridad; al determinar el deber de la CMSC de difundir en la sociedad el concepto de "ciudadanización de la seguridad" para "lograr la convicción cívica de que la seguridad urbana es un asunto en el que todos deben intervenir si se quiere mejorarla"; y en la composición de las JZ que debería constituir el CE en toda la ciudad. Así en los fundamentos se cita ampliamente la Declaración Final de la Cumbre Iberoamericana de Municipios del 4 de abril de 1998, en Mexico DF, en la que delegaciones gubernamentales de Argentina, Chile, Bolivia, Ecuador, Costa Rica, Nicaragua, República Dominicana y Mexico acordaron en el marco de una consideración favorable de las iniciativas municipales en materia de seguridad urbana, la apelación a la participación ciudana en este tipo de estrategias políticas: "Solo con la participación y el involucramiento del municipio y de sus propios vecinos se puede lograr el éxito de cada una de las iniciativas aquí propuestas".

Ahora bien, de este lado de la batalla (pese a ser un lado) es tambien posible establecer diferencias, que no constituyen simples matices. Mas allá del proyecto Barlasina que no precisa demasiados aspectos en lo que hace a este punto, existe una clara diferencia entre el proyecto Hediger-Hammerly y el proyecto Buchara en la forma en que se concibe la participación de los ciudadanos en la estrategia política sobre la seguridad urbana a construir desde el gobierno local.

El discurso de Hamerly-Hediger, nos reenvia a una idea de participación ciudadana "indirecta", mientras que el discurso de Buchara nos reenvia a una idea de participación ciudadana "directa". En el proyecto de los primeros se señalaba que la JZ estarían compuestas por: "representantes designados por entidades de bien público, instituciones deportivas, fuerzas vivas y medios de difusión cuya representatividad se extienda específicamente al sector de que formen parte" (art.

6). Se trata siempre de "representantes" de actores colectivos y nunca de actores individuales. La participación del actor individual esta mediatizada. Esta idea fue reforzada en el discurso de Hediger en la sesión del 4 de junio de 1998 del HCM: "...pretendemos articular para los habitantes de la ciudad un canal de comunicación directo a través de sus organizaciones vecinales y barriales más básicas con los niveles más elevados de decisión municipal, es decir, con el propio intendente, el presidente del HCM y sus representantes, los concejales, para la transmisión de inquietudes y proposiciones" (las cursivas son mias; lo "directo" es la comunicación pero no la participación que es siempre indirecta).

En las otras intancias de la CMSC, a saber, el CP y el CE, el caracter indirecto de la participación ciudadana es aun más marcado y evidente. A diferencia de esto, en el proyecto Buchara, en cambio, como en las otras unidades discursivas producidas por este concejal, está simpre presente la idea de la participación de "voluntarios" o de "vecinos" en forma directa (arts. 7 y 10 inc. b, respectivamente).

Si abandonamos un momento la imagen del campo de batalla, podríamos ubicar las posiciones en el marco de un movimiento de péndulo: en un polo el discurso de Iparraguirre-Boscarol (que si bien no contempla la participación de.los ciudadanos en la estrategia política abre la posibilidad a que la JMSU incorpore con aprobación del HCM a representantes de entidades públicas o privadas) que podríamos definir como no participación (o bien y en su caso, participación ciudadana indirecta restringida); en el centro el discurso de Hammerly-Hedigger que podríamos definir como participación ciudadana indirecta amplia y en el otro polo el discurso de Buchara que podríamos definir como participación ciudadana directa (y por ende amplia).

b. Policias Si / Policias No

Este es tal vez uno de los campos en los que la batalla se hizo mas feroz. Las posiciones se dispusieron en una diametral oposición y, por ello, no hay lugar aqui para el movimiento de péndulo como metáfora.

Un bando. El proyecto Iparraguirre-Boscarol planteaba la participación en la JMSU de un representante de la PSF. El proyecto Barlasina planteaba idéntica incorporación en el CSPD. El proyecto Buchara contemplaba la participación de la PSF en el desarrollo de las JBSC y en la realización de talleres sobre seguridad comunitaria junto con el EI.

En la sesión del 4 de junio de 1998 del HCM, Iparraguirre señalaba críticamente que el Estado Provincial asociaba la cuestión de la seguridad urbana a la cuestión policial y por ello, las JBSC que había implementado el MGJC se desarrollaban sólo desde y para la PSF, sin la participación de las municipalidades y comunas. El concejal - de un partido político de oposición al gobierno provincial y municipal- , afirmaba como corolario: "De una vez por todas hay que comprender que la seguridad es un tema eminentemente político, con toda la complejidad que ello impone, pero político, lo que no quiere decir dejar afuera a la policia. Todo lo contrario; nadie pone en tela de discusión que la misma debe tener un monopolio de la fuerza.". "Y esto también es algo que surgía en las discusiones en la búsqueda de consenso, en torno a si la policia debía estar o no dentro de lo que armáramos en el marco de la Municipalidad. Considero que sí tiene que estar, mas alla de que el acuerdo marcara que hay que buscar otro camino".

Por su parte el concejal Buchara, señalaba en los fundamentos de su proyecto: "...este proyecto no plantea la creación de una estructura administrativa municipal en confrontación con las instancias del estado provincial. Por el contrario, el PMSC plantea la realización de convenios de colaboración e intercambio ocn dichas instancias -policía y servicios sociales provinciales (ver art. 11). Por otra parte, en todas las estrategias de trabajo del programa están presentes en forma central estas instancias estatales provinciales (ver art. 10).

El programa es, al mismo tiempo, una forma de complementación de su accionar, pero también una forma de incidir y transformar el mismo en el espacio de la ciudad de Santa Fe". Y en el mismo sentido en la sesión antes mencionada, afirmaba: " No quitamos ni negamos en absoluto el monopolio que le cabe al estamento policial en la represión del delito e incluso, en su prevención, pero existen muchas acciones y políticas que pueden amalgamarse con dichos estamentos y que deben partir de las organizaciones civiles".

En esta dirección en esta misma sesión legislativa, se pronunciaba otro concejal que no fue autor de un proyecto normativo: E. Gonzalez Riaño (Partido Demócrata Progresista), quien se quejaba con respecto al proyecto Hammerly-Hediger:"...se desacarta (de ese proyecto) a la policia como si la policia fuera mala palabra y que no tuviera que estar...", para luego afirmar "...a esta realidad (la inseguridad urbana) no la vamos a solucionar o no la vamos a alcanzar dejando justamente a uno de esos estamentos afuera (la policia) que fue motivo de largas discusiones".

El otro. Nuevamente aislado, el proyecto Hediger-Hammerly no contempla la participación de la PSF en la CMSC, en ninguna de sus instancias (CE, CP, JZ).

Así en la sesión del 4 de junio de 1998 del HCM el concejal Hediger señalaba: " ...la meta conceptual de nuestra iniciativa es separar el sobreentendido tan común en nuestra sociedad entre seguridad y actividad policial. Esta última resulta de intervención necesaria aunque cifra sus esfuerzos en al represión del delito y la investigación de los ilícitos", para luego agregar: "No se trata de segregar o ignorar la importancia del factor policial, sino de hacer comprender a la comunidad que no importa cuántos medios personales o de equipamiento se pongan en juego, no se lograran resultados de magnitud apreciables o de duración permanente sin el concurso activo de la ciudadania en contribuir a evitar o dificultar el ejercicio delictivo, por una parte y, por la otra, a mejorar aquellosaspectos que hacen a los motivos, causas o factores favorecedores de la proliferación de la delincuencia". En el mismo sentido, otro concejal del Partido Justicialista, J.A.

Weber, afirmó en dicha sesión legislativa que el problema de la prevención y la represión de la criminalidad es visualizada comunmente como una cuestión que compete exclusivamente a la organización policial, reforzando la necesidad de "hacer algo más allá de la organización policial". Invocando la participación ciudadana, el concejal aseguraba que la iniciativa municipal va a garantizar una mayor eficacia de "los organismos específicamente operativos" del Estado Provincial: "...de esta manera, la autoridad policial no se va a sentir sola frente al delito, a su prevención y represión, sino que se va a encontrar respaldada en el ámbito político y la opinión pública en la búsqueda de mejorar la situación, lo cual traerá aparejada la necesaria reorientación o el reordenamiento que -seguramente- ya estará en el ánimo del gobierno provincial y de los propios organismos policiales".

c. Especialitas Si / Especialistas No.

En este campo de batalla se juega la "profesionalización" de la estrategia política sobre la seguridad urbana desde el gobierno local.

Por un lado, el discurso de Hamerly-Hediger se dirige claramente en un sentido desprofesionalizador. No se contempla la participación en la CMSC (ni en el CE, ni en la CP ni en las JZ) de profesional alguno. Solo se abre una posibilidad en el proyecto, en el art. 12, cuando se dispone "...la contratación de servicios profesionales técnicos que resulten menester para el más eficaz cumplimiento de sus fines" (de los de la CMSC) de acuerdo a la "asignación presupuestaria municipal y/o de otras jurisdicciones". Si embargo, evidentemente, no hay una centralidad de la necesidad del especialista para las actividades de la CMSC, que podrían ser desarrolladas en ausencia de este.

En el sentido opuesto, el proyecto Barlasina contempla la incorporación al CSPD de un especialista "en el area de prevención del delito y la violencia" (cursioso campo de saber), ad-honorem y designado por el DEM, que sería el coordinador del CSPD. Esta incorporación "débil" del especialista plantea dos aspectos problematicos. El primero es su ingenuidad: es absolutamente imposible pensar que un especialista (que ademas no es rentado) podría llevar adelante como coordinador la amplia gama de tareas que le eran encomendadas al CSPD en este proyecto normativo.El segundo es la contradicción que implica el hecho de que sea un solo especialista el que monitoree las "politicas y estrategias multidisciplinarias" (+con quien interactuaria para generar la multidisciplina nuestro solitaria especialista? - salvo que se conciba a los representantes de la PSF en el CSPD como "especialistas") .

También en la misma dirección de una incorporación "débil" es posible ubicar al proyecto Iparraguirre-Boscarol, que si bien no contempla la participación directa de especialistas en la conformación de la JMSU, si lo hace al momento de establecer la conformación de la Oficina de Asistencia a la Victima que dependería de ella y que contaría sí con un staff profesional (un criminologo, un terapista ocupacional, un psicologo, un abogado penalista).

Por último en el mismo bando de la participación de especialistas en la estrategia política sobre seguridad urbana a construir desde el gobierno local se ubica el proyecto Buchara. El EI es el encargado directo de llevar adelante todas las actividades del PMSC, un grupo de profesionales de campos de saber variados y especificados, elegidos por concurso con un jurado externo y con una coordinación independiente de funcionario político municipal. La incorporación del especialista no es "débil" como en las dos pro-posiciones anteriores, sino "fuerte".

Si utilizaramos nuevamente la metafora del movimiento de pendulo, tendríamos en uno de los polos el discurso de Hediger-Hammerly (no incorporación de especialistas), en el centro de la trayectoria se ubicarían los discursos de Iparraguirre-Boscarol y Barlasina (incorporación debil de especialistas) y en el otro polo encontraríamos al discurso de Buchara (incorporación fuerte de especialistas).

d. Funcionarios Políticos Provinciales Si / Funcionarios Políticos Provinciales No

Los campos de batalla que se refieren a la presencia de funcionarios políticos, provinciales o municipales, en la estrategia política a generar desde el gobierno local sobre la seguridad urbana son menos visibles en los discursos de los actores políticos. Pasan casi desapercibidos. Sin embargo, no por ello debe ser minimizada su importancia en este debate político. Casi hasta se podría pensar exactamente lo contrario.

En lo que respecta a la posible incorporación de funcionarios políticos provinciales observamos que el proyecto Iparraguirre-Boscarol, contemplaba la participación de un representante del MGJC, previo acuerdo con dicha repartición del gobierno provincial, en el marco de la JMSU. Asi afirmaba en sus fundamentos: "Se especifica la necesidad de firmar un acta de acuerdo con el MGJC a efectos de que no exista sólo el compromiso político de participar en la Junta convocada por nuestro municipio, sino que las propias autoridades sean parte formal, a través de dicho acuerdo, de la puesta en marcha de una experiencia que no dudamos, va a convertirse en una herramiento útil a la hora de buscar mayores nieles de seguridad en nuestra ciudad y puede deese modo proyectarse la idea desde la provincia a otros municipios". De esta manera se imaginaba esta incorporación, ademas, como una forma de incidir en las política públicas en la materia desde el gobierno provincial para el futuro, apostando a su capacidad de reproducir con otros gobiernos locales este tipo de estrategia política.

Por su parte el proyecto Buchara planteaba la participación de representantes adel MGJC en la realización de las JBSC una de las actividades mas importantes en este diseño normativo (reconociendo, por otra parte, el hecho de que este tipo de actividad tiene su origen en una estrategia politica puesta en movimiento por el gobierno provincial), asi como también establecía la necesidad de una "comunicación fluida y períodica"a partir de la realización de reuniones bimestrales entre MGJC y PMSC. Al mismo tiempo planteaba la realización de una serie de actividades conjuntas con los servicios sociales provinciales, lo que a diferencia del proyecto Iparraguirre-Boscarol implicaba una incorporación de otra repartición del gobierno provincial (la Secretaria de Promoción Comunitaria de la Provincia de Santa Fe). Al igual que en el discurso de Iparraguirre-Boscarol, Buchara sostenía en los fundamentos la posibilidad de incidir en las politicas públicas en la materia del gobierno provincia: "El programa (el PMSC) es al mismo tiempo una forma de complementación de su accionar (del Estado Provincial), pero también una forma de incidir y transformar el mismo en el espacio de la ciudad de Santa Fe". Y especificamente con respecto al MGJC señalaba: "...es el centro de imputación de responsabilidad política en materia de seguridad urbana...no puede estar ausente en una iniciativa que tienda a la prevención d ela criminalidad y debe jugar en ella un rol central..."

En la dirección opuesta se dirige el proyecto Barlasina que no contemplaba la participación de funcionarios políticos provinciales en el CSPD y el proyecto Hediger-Hammerly que tampoco le daba participación alguna al gobierno provincial en ninguna de la instancias de la CMSC (CE, CP, JZ). Curiosamente, mientras los proyectos que afirman la participación del gobierno provincial en al iniciativa municipal se dedican, mas o menos explícitamente, a fundamentar la misma, los proyectos que la niegan no lo hacen. De esta manera se presenta un vacio que impide identificar los argumentos de la posición negativa.

e. Funcionarios Políticos Municipales Si / Funcionarios Políticos Municipales No

En este campo de batalla está en juego la participación en la estrategia política sobre la seguridad urbana a desarrollarse desde el Estado Municipal de funcionarios políticos municipales, entendiendose por tales aquellos cuya designación y duración en el cargo se encuentre directa o indirectamente relacionada con los procesos electorales.

Por una parte, se acumulan los discursos de Iparraguirre-Boscarol, Barlasina y Hediger-Hammerly. Todos concordaban en la necesidad de la participación de funcionarios políticos municipales aunque diferían en quienes deben ser los que actuen en esta materia. Iparraguirre-Boiscarol se refierían al Intendendente Municipal (presidente de la JMSU), a tres representantes por él designados (un secretario y dos vocales de la JMSU) y a dos representantes del HCM (vocales de la JMSU), mientras que Barlasina apuntaba genericamente a "representantes del DEM" para integrar el CSPD. Por su parte el proyecto Hedigger-Hammerly incluía en el CE de la CMSC al Intendente Municipal y un representante del mismo, al Presidente del HCM y a un representante del mismo, y al Fiscal Municipal.

Del otro lado se ubica el proyecto Buchara que no planteaba la incorporación de funcionarios políticos municipales ya que todas las actividades que debia llevar adelante el PMSC debían ser llevadas adelante por el EI con la participación de voluntarios y pasantes.

Ni unas voces ni otras en este campo de batalla brindaron argumentaciones al respecto ni fue materia de las otras producciones discursivas en el espacio político local. Paradójicamente bajo esta presencia leve o tenue se encubre, sin duda, uno de los puntos de mayor significado para comprender la construcción de una estrategia política sobre la seguridad urbana desde el gobierno local. Sobre este punto volveremos en el apartado

Sector 2: Qué ?

Como señalabamos al introducir el Sector 1: Quién? las posiciones que delimitan los campos de batalla que he dispuesto en este ambito han sido construidas en base a un esquema conceptual predispuesto y no, inmediatamente, a partir de las argumentaciones de los autores del debate político, ya que en cada una de las unidades discursivas se observan multiples respuestas a la pregunta: +qué se debe hacer sobre la seguridad urbana desde el gobierno municipal?, y sería imposible recuperar esta diversidad de posiciones detalladamente. Para reconducirlas a una tipología que se base en la imagen del campo de batalla, hemos decido fundar la organización de este Sector 2: Qué? en los debates teóricos contemporaneos sobre las políticas públicas desde el gobierno local sobre el tema de la seguridad urbana. Las argumentaciones de los autores del debtae político serán asi situadas en un trabajo de interpretación que posee los riesgos de toda actividad de esta indole, desentrañar signficiados muchas veces no explícitos guiandose por pistas que muchas veces nos llevan a confusiones.

Rosella Selmini (1995) en el marco de una reciente investigación sobre el panorama de las actividades desarrolladas en el sistema de los autonomías locales italianos relativas a los problemas de la seguridad de los ciudadanos y de las formas de contrastar y prevenir la criminalidad, ha desarrollado una original tipología de las acciones desde el gobierno local en esta materia (aplicada en el caso italiano a las Regioni, Provincie y Communi), que distingue: a) acciones de reconocimiento político de la emergencia del problema de a seguridad urbana; b) acciones dirigidas a la producción de conocimientos sobre la materia y c) acciones de intervención en la cuestión (Selmini, R.: 1995, p. 167) . Un dato interesante a tener en cuenta para plantear la aplicabilidad de esta tipología para la construcción de los campos de batalla en el debate político en la esfera local de la ciudad de Santa Fe sobre la cuestión de qué debe hacerse en materia de seguridad urbana desde el Estado Municipal es que Selmini apunta tanto a la proyectualidad de aciones como a la realización de acciones. En nuestro caso, pretendemos analizar posiciones en el campo de la proyectualidad de las acciones.

En este sentido, me dentendré un instante en la primera categoría de acciones.

Dice la autora italiana: "Se puede definir en general esta acción como la asunción de la emergencia de un problema (relevado por las comunidades locales, por los medios masivos de comunicación, por las demandas de otros organos locales o estatales) en el interior de la institución y la individualización de los primeros instrumentosde debate y de reflexión sobre el problema mismo" (p. 168). En este rubro Selmini ubica a los debates parlamentarios ("consiliari") (en los diversos niveles del sistema de autonomías locales italiano), las interpelaciones, ordenes del día, sesiones especiales de encuentro con el Ministro de Justicia o del Interior, para llegar por fin a la constitución normativa de comisiones parlamentarias ad hoc sobre el tema (casos de las regiones de Basilicata, Sardegna o Lazio). Sin duda, en el caso de la ciudad de Santa Fe, todas las posiciones sobre las que se asienta el debate político tienen en comun proponer acciones de reconocimiento político de la emergencia del problema dela seguridad urbana, en el sentido de que nacen de propuestas para la sanción legislativa de ordenanzas municipales en la materia. Por otra parte, el debate político que estamos analizando es en sí mismo una acción de reconocimiento político de la emergencia del problema de la seguridad urbana en la ciudad de Santa Fe. Sin embargo, esto no anula la posibilidad de que algunas de las posiciones en el debate político pretendan a su vez instalar instancias de debate político en el marco de la estrategia política a construir sobre el tema del gobierno local. El ejemplo de las comisiones parlamentarias en los diversos entes locales italianos es el operador que nos sirve para pensar esta forma de reducir la categoria de la tipología de Selmini y así funcionalizarla para nuestro análisis.

De esta manera podríamos establecer una clasificación de las acciones desde el gobierno local sobre la seguridad urbana que distinguiría entre: a) establecimiento de instrumentos de debate político; b) establecimiento de instrumentos de producción de conocimeitnos y c) establecimiento de instrumentos de intervención.

Ahora bien, introduciendonos en el debate contemporaneo sobre las "políticas de seguridad urbana", es posible a su vez establecer ulteriores distinciones en marco de la tercera de las categorías establecidas (acciones de intervención).

Antes que nada es preciso hacer algunas precisiones conceptuales. La "política de seguridad urbana" no debe ser entendida, desde mi punto de vista, como sinónimo de la "política criminal", mas allá de las diversas posibilidades de conceptualización de acuerdo al modelo teórico desde el que se parta, tal como adecuadamente lo ha señalado Baratta (1998: p. 2) de política de control de la criminalidad y sus consecuencias (criminología etiológica) o de política de control de la criminalidad y de sus consecuencias y de control de la criminalización y de sus consecuencias (criminología crítica). Dentro del marco de la "política criminal", desde un punto de vista crítico, es posible diferenciar dos esferas claramente delimitadas: la "represión del delito" de "la prevención del delito". Esta diferenciación tiene como presupuesto la negación de los diversos discursos de justificación de la pena que apuntan a la idea de la prevención de la criminalidad que justamente anulan dicha diferenciación y se formula a partir de las adquisiciones de los ultimos treinta años de investigaciones teóricas y empíricas en el marco del saber crítico sobre la cuestión criminal (Pavarini, 1994, pp. 447-448). De esta manera la esfera de la "represión de la criminalidad" se corresponde con la "política penal" y la esfera de la "prevención de la criminalidad" escapa a la "polítca penal". Significa esto, siempre dentro del marco de la "política criminal", diferenciar los instrumentos políticos puestos en juego dentro de uno u otro ambito para el desarrollo de sus objetivos: instrumentos penales e instrumentos no penales. Ahora bien: +que relación puede existir entre seguridad urbana y estas dos esferas de la "política criminal"?. Desde los presupuestos de un saber crítico sobre la cuestión criminal es insostenible la ligazón entre política penal y producción de seguridad urbana ya se la entienda en terminos objetivos (disminución del riesgo de ser victima de un delito) o en términos subjetivos (disminución del miedo al delito o la ansiedad social con respecto al delito) (Comitato Scientifico - Progetto Citta Sicure: 1995a, 1995b; Pavarini, M.: 1995, 1996, 1997) , ya que el instrumento penal es en sí mismo inapropiado para la realización de este objetivo (Pavarini, 1994, pp.

439-447). Esto implicaría la identificación prima facie de la "política de seguridad urbana" con la "política de prevención de la criminalidad". Sin embargo, el complejo carácter de la seguridad urbana, con su doble naturaleza subjetiva y objetiva impide esta relación de sinonimia. Es posible pensar la producción de seguridad urbana como algo distinto de la prevención de la criminalidad que es solo producción de la seguridad urbana en su sentido objetivo (es decir, reducción del riesgo de ser victima de un delito), cuando nos referimos al sentido subjetivo de la misma (es decir, como reducción del miedo al delito o la ansiedad social con repsecto a la criminalidad). De alli que entre "política de seguridad urbana" y "política de prevención de la criminalidad" podría a su vez establecerse una relación de género a especie. Sin embargo, como muchas veces se asume la naturaleza automatica y directa de la vinculación entre el riesgo de ser victima de un delito y el miedo al delito/alarma social con respecto a la criminalidad en tanto relación causa-efecto, se produce la sinonimia ante señalada. El presupuestop de la afirmación de la relación genero-espocie es pues la ruptura de dicha vinculación automatica y directa en tanto causa-efecto que buena parte de la investigación empirica sobre el tema ha producido en los ultimos años (Pavarini, 1996; Mosconi, 1995, Mosconi-Guarnieri, 1996, Mosconi, 1997, Mosconi, 1998). Dado el juego de competencias formales que se articula entre el gobierno local y el gobierno central en la Argentina, es impensable que desde el primer nievel se pretendan arcticular acciones que se reenviarían al ambito de la "política penal.

De allí que el campo de la política criminal queda reducido en lo que se refiere a los gobiernos locales al ambito de la política de prevención de la criminalidad en tanto sinonimo de política de seguridad urbana. Ahora bien dentro del ambito de la prevención de la criminalidad a traves de instrumentos no penales existe una gama de modelos teóricos y paraácticos que se han ido construyendo en el debate criminologico contemporaneo.

Rosella Selmini (1996) dirigiendose en este sentido establece una tipología de tres tipos de acciones de prevención de la criminalidad, pensando específicamente en el sistema de autonomias locales italiano: a) prevención social; b) prevención situacional y c) prevención integrada (nueva prevención).

Por accion de prevención social de la criminalidad, siguiendo a Creazzo (1996), debemos comprender las intervenciones dirigidas a enfrentar los factores de malestar, privación y degrado social en su sentido amplio, que son identificacdos dentro de este modelo teórico y práctico en sus diversas versiones como "causas" de la criminalidad. En cuanto a "la prevención situacional de la criminalidad", siguiendo a Pavarini (1994), podemos distinguir la "prevención situacional tecnológica" de la "prevención situacional participada". Por la primera se somprenden aquellas intervenciones dirigidas aal establecimiento de dispositivos de seguridad que hacen más dificil la comisión de delito y/o más fácil la defensa de las victimas (más presencia policial en las calles, vigilancia televisiva y electrónica, sistemas de alarmas, etc), mientras que por la segunda se comprenden aquellas intervenciones dirigidas a activar y potenciar el control social del territorio por parte de quien lo habita para la realización de una vigilancia difundida y participante (vigilantism, neighbourhood watch, etc).

En cuanto a la "prevención integrada", nos dice Pavarini : "La políticas de prevención se dirigen como hemos visto, a la transformación de realidades situacionales materiales definidas y de normas culturales difundidas: en el primer caso buscando contener las oportunidades que favorecen las conductas desviadas, o bien de potenciar aquellas que se les pueden oponer; en el segundo caso, alentando el desarrollo de normas sociales que orientan a comportamintos ocnformes a la seguridad. La acción de prevención puede ser por lo tanto de tipo situacional o de desarrollo social. Es situacional cuando esta orientada a hacer mas dificil la comisión de acciones desviadas, o bien, hacer mas fácil la defensa de parte delas potenciales victimas sin de ningun modo actuar sobre las causas que producen riesgo de desviación o de victimización. Es en cambio de desarrollo social cuando esta orientada a modificar las causas (sociales, culturales, económicas) que favorecen el proceso de criminalización y de victimización" (p. 457). La acción que combina ambas especies precedentes es acción de prevención integrada. A su vez , la distancia entre este concepto y el de nueva prevención esta dada por un conjunto de elementos que la califican a esta última: localidad de la acción de prevención de la criminalidad, relación entre dimensión local y dimensión central, pluralidad de actores, mobilización de la gente, preocupación por la victima, intervención multiagencial, investigación y valoración científica de los resultados de la acción de prevención. (Selmini: 1996; Pavarini, 1994, 1995, 1996, 1997, Creazzo, 1996 ) Sigiuiendo a Philippe Robert y Massimo Pavarini (1994: p. 457) , establece Selmini otras dos clasificaciones de la acciones de prevención de la criminalidad que pueden resultar utiles a los fines de la distribución de campos de batalla en este Sector 2: Qué?. En primer lugar: .acción de prevención primaria: dirigidas a la generalidad de los habitantes de un territorio considerado.

.acción de prevención secundaria: dirigida a los sujetos en riesgo activo y pasivo de desviación.

.acción de prevención secundaria: dirigida a los sujetos activos y pasivos de desviación.

Y en segundo lugar: .acciones de prevención dirigidas a aquellos potencialmente o realmente so o pueden ser desviados .acciones de prevención dirigidas a las situaciones que pueden ser o son favorables a las acciones desviadas.

.acciones de prevención dirigidas a aquellos que potencialmente o realmente son o pueden ser victimas de acciones desviadas.

Instancia de debate político si/ instancia de debate político no.

Boscarol-Iparraguirre / Barlasina / Hediger-Hammerly: Si Buchara: No

Instancia de producción de conocimiento si/instancia de producción de conocimiento no.

Buchara: Si / Boscrol-Iparraguirre y barlasina: Si (debil) / Hammerly-Heddiger: No.

Instancia de intervención si: todos los discursos.

Prevención Situacional Prevención Social: Iparraguirre-Boscarol, Barlasina, Buchara.

Prevención Integrada: Hammerly-Hediger.

III. Bases Comunes

"...cuando encontramos a dos filósofos que se alinean en los extremos opuestos de media docena de cuestiones, sabemos que de hecho estan de acuerdo en casi todo...Si dos personas están genuinamente en desacuerdo acerca de cuestiones importantes, no van a encontrar un campo común para disputar una por una cuestiones específicas". Ian Hacking: "Representar e Intervenir", p. 23.

1. Diagnostico sobre el estado del arte de la seguridad urbana: aumento de la criminalidad, descenso de la edad de los criminales, aumento del uso de la violencia física, aumento de la sensación de inseguridad (miedo al delito, ansiedad social con respecto al crimen), aumento de los ocmportamientos de autoprotección, aumento de la importancia de la demanda social de seguridad urbana, individualización como centro de imputación de la demanda social de seguridad urbana del gobierno local.

2. Reconocimiento politico: el diagnostico sobre le estado del arte de la seguridad urbana, implica proclamar la existencia de una emergencia y evaluarla, medirla, pensarla, es decir convertirla en un riesgo politico para quien tiene responsabilidad de gobierno de la ciudad.

3. El gobierno local "debe hacer algo en materia de seguridad urbana". Ques es ese algo? Aca entran a tallar las diferencias, los campos de batalla antes señalados. Pero una cosa fundamental, toda iniciativa se queda en el campo de la prevención de la criminalidad, no de su represión, esto implica no poner en cuestion la distribucion de competencias formales, salvo si se piensa en forma bastante obtusa que los municipios nunca podrian haber tenido competencia formal para prevenir el delito en tanto esta seria una actividad delegada en forma monopolica a la policia provincial. Algo bastante descabellado desde mi punto de mira. En sintesis, es un cuartop elemento que ese hacer algo se ubique en el campo de la prevencion d ela criminalidad

IV. Consenso. Normatividad. Doble Proyectualidad.

Se logra unanimidad, sesion 4/6/98. Como? En función de las bases comunes. Nueva lógica de la acción política: individualización de la emergencia, adopción como objeto de la acción política = asunción de riesgo político, acción política como respuesta a la emergencia.

Cita de Zaffaroni (Pagina 12): "hacer algo no significa hacer cualquier cosa sino que significa hacer lo correcto". En esta logica de la acción política, al gobienro local le interesa hacer algo, no imorta demasiado que, de alli que el debate político sobre el que hacer haya sido muy pobre.

Describir la ordenanza.

El problema es su operatividad, Aun es solo un proyecto de acción política. El 4 de octubre vence el plazo para poner en movimiento el Programa Municipal de Seguridad Comunitaria. Qué sucederá? Probablemente los miedos de los concejales se realicen, y no pase nada.

La cuestión es la evolución del gasto social en un gobierno local como el de Santa Fe, y la actualidad de sus políticas púnlicas en lo que hacen a lo social.

V. Y el final, que es solo un principio.

Hace falta mas investigación social sobre la cuestión de la multiplicación de los actores en las políticas de seguridad urbana o política criminal. Para eso, avanzar en la dirección de las entrevistas con los actores politicos. Estudios de caso y encuesta a intendentes municipales.

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