3ra Jornadas Internacionales
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Centro de Estudios Avanzados (CEA - Universidad de Buenos Aires -UBA)Octubre de 1998 |
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Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
EL SISTEMA EDUCATIVO BONAERENSE Y LAS COOPERADORAS ESCOLARES.
UNA VIEJA ASOCIACION A UNA NUEVA ESCALA
Aída Arango Luisa Duro
Septiembre 1998
1. Objetivo de la ponencia
La Provincia de Buenos Aires, el más grande sistema educativo del país, cuenta con unos 15000 establecimientos escolares, a los que acompañan casi 9000 Asociaciones Cooperadoras (en adelante AC), muchas de ellas agrupadas en Federaciones regionales.
Aunque la asociación no puede considerarse novedosa, ya que escuelas y AC están unidas por una larga historia de colaboración y conflictos, en los últimos años y en el marco de la implementación de la EGB se han producido algunos cambios en la escala de las acciones conjuntas que llevan a reflexionar sobre su entidad cualitativa.
Así, durante la gestión de Graciela Giannettasio la cooperadora ha superado su papel tradicional de colaborador voluntario en la construcción y refacción de escuelas para constituirse en una pieza clave de la organización educativa en lo referido a la adecuación de la infraestructura escolar.
La Dirección General de Cultura y Educación de la provincia (en adelante DGCyE) está resolviendo la introducción de los octavos y novenos años que significa la implementación de la EGB a través de dos modalidades. Una de ellas es por la vía de su funcionamiento en las anteriores escuelas primarias; la segunda mediante la "articulación" con las de nivel medio. La primer alternativa es la solución preferida por las familias, e implica la consecuente construcción de aulas.
Documentos recientes calculan la participación de unas 3600 AC en esta operatoria (DGCyE, Prodymes, 1998).
La cooperadora está involucrada además -como lo ha sido históricamente- en la atención de los comedores escolares, que en la actualidad se financian con recursos provenientes del Consejo Provincial del Menor y la Familia.
Debe señalarse que este traspaso de responsabilidades a la sociedad civil ha sido acompañada por un recorte de atribuciones a los Consejos Escolares (CE), antiguo organismo electivo distrital originalmente a cargo del "gobierno de las escuelas", cuya relativa autonomía siempre ha despertado el recelo de la instancia central.
Corresponde destacar además las crecientes dificultades del aparato burocrático que gestiona la educación bonaerense, que, en el marco de sistemas ya desbordados, está haciendo frente no solamente a la transformación de la estructura académica sino también a la expansión asociada a la EGB. La generalización de la informatización es reciente, errática y fundamentalmente autogestionada; limitadísima la profesionalización de los recursos humanos de las áreas administrativas; extremadamente dificultosa la coordinación entre áreas; obsoletos los marcos normativos.
La importancia del sistema educativo en la Provincia hace que la dimensión política de las decisiones cobre enorme relevancia. Así, el impacto en el empleo -docentes, no docentes y trabajadores de la construcción- que implicó la implementación de la EGB lleva a descartar una consideración limitada a su carácter de reforma educativa.
Cunill (1991) señala acertadamente que la participación es alentada desde diversos marcos explicativos y/o valorativos. Así, si se la asocia a la crisis de representatividad de la democracia, su propulsión apunta a limitar el creciente poder discrecional de la burocracia estatal; en cambio, si se la relaciona con la crisis de eficacia del Estado, la participación puede proponerse tanto como un mecanismo funcional a la optimización de las acciones de la administración pública, o al achicamiento del Estado en la medida en que se transfieren responsabilidades a la sociedad civil.
Cunill (ob. cit.) señala también que la participación puede impulsarse también como una forma de "despublificación", es decir, como mero sustituto de la participación política. El interés que demostraron los gobiernos militares por las AC es una muestra de esto, a través, por ejemplo, de la promulgación del Decreto 4767/72 que hasta hoy las norma.
Básicamente, el discurso oficial justifica el papel asignado a las AC en la necesidad de lograr el acercamiento del Estado a la comunidad para una adecuada interpretación de las necesidades colectivas, y un mayor control social que neutralice las posibilidades de corrupción. Por su parte, Tiramonti (1996) explica dicho rol en el marco de una estrategia de distribución de recursos materiales que apunta a eludir mediaciones y generar una comunicación directa con la base social. Menciona asimismo la compleja trama relacional que se ha establecido alrededor de la asignación de los recursos, la cual "lejos de ser automática, está sujeta a los vaivenes políticos y a la habilidad de los diferentes actores para incorporarse y moverse en la red de relaciones... " En este marco, la ponencia se propone describir la operatoria que se ha diseñado para la construcción de aulas y caracterizar el papel que le cabe a la cooperadora en ella, en especial, en cuanto al ejercicio de capacidades decisorias, destacar el marco valorativo desde el que se propone la participación de la cooperadora; actores, exclusiones -como la de los CE- relaciones, conflictos, desempeño y efectiva defensa del interés público; y por último, evaluar los posibles efectos de la asociación que se describe en las capacidades sociales.
2. Público y Privado.
Al discutir el criterio subyacente en la ecuación "público" = "estatal; "privado" = "social", Rabossi (1998) señala el peligro de identificar lo "público" con lo "estatal" en el marco de una corriente hegemónica de pensamiento que preconiza el concepto de "estado mínimo", en contraposición a la urgencia de "definir la función propia del Estado como agente prioritario en la promoción y garantía de la calidad de vida de la población". También advierte contra la asimilación "privado" y "sociedad civil", ya que "hay quienes sostienen que... el ámbito de la sociedad civil -el "tercer sector", como se lo suele denominar- no sólo incluye el sector privado no lucrativo (digamos, la sociedad civil propiamente dicha) sino también, el sector privado lucrativo (el mercado)". Su postura, en cambio, es que "la esfera pública no sólo comprende el estado (la sociedad política, en general), sino también el mercado y la sociedad civil" Según estos criterios -que se comparten- las AC están fuera del conjunto que se guía por la lógica del mercado, pertenecen al ámbito de la sociedad civil, y, habitualmente en representación de intereses particulares, se ubican en la esfera de lo público, es decir, "lo que es de todos".
3. Marco jurídico de las Asociaciones Cooperadoras
Si bien en Argentina las AC tenían existencia previa, su reconocimiento formal surge de la Ley 1420 de 1884 que consagra la educación obligatoria y común para todos los argentinos, a través del art. 42, inciso c).
Es interesante destacar que en 1930 se produce un primer esbozo de discusión acerca de si la actividad de las AC debe considerarse en la esfera de lo público.
Así, en ese año, a cuarenta y seis de dictada la Ley, el Consejo Nacional de Educación (CNE) resuelve "crear una serie de normas reglamentando la actividad de las cooperadoras escolares, aprobándose con fecha 4 de junio de 1930 el proyecto que básicamente establecía su reconocimiento por el Consejo Nacional de Educación". Se las denominaba "Comisiones Vecinales de cooperación escolar" (Expediente 23467) Al establecimiento del requisito del reconocimiento se agregaron rápidamente otras acciones. Así, con fecha 18 de junio de ese mismo año, el CNE dictó un reglamento de AC por Expediente 26559/30, que establecía, entre otros, la creación de un "Fondo Común de Cooperación Escolar", el que sería distribuído por un directorio formado por el Presidente del CNE y delegados de los 20 distritos escolares de la capital.
El recorte de la autonomía de las AC que implicaba la normativa generó una gran reacción, que derivó en la reivindicación por parte de las entidades de su carácter de "actividad privada", y la creación del "Comité Ejecutivo de las Cooperadoras Escolares de la Capital Federal". Así, el citado Comité reunido en Asamblea consideró entre otros puntos: "... que no se reconoce al CNE de acuerdo con las leyes pertinentes, autoridad para inmiscuirse en la actividad privada que desarrollan las cooperadoras", y "que es indispensable proseguir el movimiento de agitación emprendido, tratando por todos los medios legales, de propaganda y acción, de intensificarlo, para el logro de los fines indicados", y resolvió "gestionar la derogación de la Resolución del CNE del 4 de junio de 1930, por considerarla perjudicial para los intereses de la escuela, de los educandos y de la acción benéfica de previsión y asistencia social que ellas realizan, conforme con la ley de educación común y con el consenso público".
En otro sentido, es interesante también señalar la tradicional exclusión de las AC de los temas pedagógicos y de lo que se relacione con el desempeño docente. La posición quedará claramente ejemplificada por la siguiente cita: "Es menester señalar que las AC son periescolares. Se encuentran en la peri-feria del proceso eductivo y por lo tanto no tienen ingerencia ni pueden formular opinión sobre la labor del maestro o la marcha pedagógica de la escuela. Su tarea es social y si bien pueden incluir actos educativos, éstos siempre son complementarios y nunca principales, ya que los actos o hechos inherentes a la educación misma caen exclusivamente dentro de la jurisdicción de las autoridades escolares" 1.
En cuanto a la Provincia de Buenos Aires, el régimen que regula a las AC en la Provincia de Buenos Aires está dado por el Decreto N| 4767 del año 1972 y su Modificatorio 355/73.
La normativa mantiene el espíritu tradicional. Así, la función primaria y natural que se les define es la de "concurrir a la erradicación de todas aquellas causales que incidan desfavorablemente en los educandos como tales, mediante las prestaciones denominadas genéricamente de ayuda escolar..." Existe asimismo una referencia específica a los temas de los cuales las AC han estado históricamente excluídas (y lo están actualmente): "... no tienen ingerencia en los aspectos técnicos, administrativos o disciplinarios de las escuelas, salvo en los casos en que le sea expresamente requerida" (artículo 4|). Como puede verse, en estos aspectos se les niega cualquier posibilidad de representar, no ya el interés público, sino ni siquiera los intereses particulares de su comunidad escolar.
Las AC "deberán participar necesariamente y en la medida de todas sus posibilidades en los programas generales de ayuda escolar que emanen del Ministerio de Educación2 de la Provincia de Buenos Aires. Las sugerencias y dificultades que ocasionare la puesta en marcha de dichos programas serán sometidas a consideración de la citada Secretaría de Estado, a través de la Dirección de Cooperación Escolar (DCE) (artículo 1|). La DCE " tendrá a su cargo la fiscalización directa de las funciones específicas y administrativas de dichas organizaciones." (Artículo 31|, Decreto 4767). Por intermedio de esta repartición de la DGCyE las AC deben realizar todos los trámites necesarios para su funcionamiento.
De acuerdo con el Manual de Cooperadoras (Decreto 4767/72) "las asociaciones co- escolares constituidas y las que en adelante se contituyan deberán contar, como requisito esencial para funcionar como tales, con el reconocimiento oficial" de la DGCyE, que implica la presentación y aprobación de cierta documentación 3.
Curiosamente, el reconocimiento fue competencia del máximo nivel de autoridad de la DGCyE hasta el año 1996, en que la Directora General delegó esa función en el Director de Cooperación Escolar (DGCyE, Prodymes, 1998).
En cuanto a los objetivos de las AC, el Decreto establece los siguientes: a) Coordinar su actividad con los sectores económicos de la comunidad a efectos de servir de agente laboral de los alumnos y/o padres cuando lo soliciten; b) Financiar, administrar o participar en comedores escolares unitarios o centralizados o en los servicios que lo sustituyan; c) Establecer un sistema de becas que factibilice la prosecución de los estudios a los alumnos carenciados; d) Establecer, donde no los hubiere, servicios de asistencia médica integral, total o parcialmente gratuitos de acuerdo a las posibilidades de cada educando; e) Financiar o cooperar en la financiación de planes de turismo escolar y/o excursiones educativas; f) Distribuir entre los alumnos que no pueden adquirir los útiles, libros y demás elementos didácticos que les sean necesarios y procurar su venta a un precio razonable entre el resto; g) Construir y/o habilitar centros de recreación extraescolar para los educandos, en los cuales el aspecto pedagógico se hallará a cargo de los docentes que designe la Inspección de Enseñanza respectiva; h) Contribuir al quehacer educacional mediante la adquisición del material necesario y/o mantenimiento del edificio escolar; i) Encarar o propiciar toda otra forma de asistencia al educando y/o a sus familias que tienda a hacer cumplir el principio enunciado en el artículo 1|.
La AC maneja básicamente los fondos provenientes de la cuota societaria no obligatoria que aportan los padres de los alumnos. Entre los usos principales de estos fondos, se cuentan la contratación de personal encargado del mantenimiento del edificio; la contratación de servicio de emergencias médicas para los alumnos del establecimiento; compras de alimentos para reforzar el servicio alimentario brindado por el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano; compras de artículos para la limpieza del establecimiento En los casos en que la recaudación lo permite, y la AC tiene un comportamiento dinámico, se utilizan los fondos para compra material didáctico; mejoras que, por su naturaleza no urgente no son financiadas por la DGCyE.; o para la financiación total o parcial de actividades a contraturno a las que los alumnos acuden en forma gratuita o por medio de una cuota muy reducida.
Como ya se ha dicho, adicionalmente a sus objetivos específicos y actividades habituales, en los últimos años se ha transferido a las AC la responsabilidad por la construcción y/o refacciones de aulas para la EGB, tema sobre el que se volverá más adelante.
4. Las Asociaciones Cooperadoras y su ámbito de relaciones
En su accionar, las AC se relacionan con diversos actores en el ámbito del distrito, entre los que sobresalen el Director de la escuela y el CE. Para una adecuada comprensión de las características de este último, es necesario introducir algunas aclaraciones.
La conducción del sistema educativo bonaerense es ejercida por la DGCyE, cuyo titular es designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado Provincial.
Cuenta con el asesoramiento de un Consejo General de Cultura y Educación, que está conformado por el Director General quien lo preside, y diez miembros designados por el Poder Ejecutivo, con acuerdo de la Cámara de Diputados: seis de ellos por propia iniciativa, y los otros cuatro, a propuesta de los docentes en ejercicio.
La gestión del sistema se realiza a través de la articulación de tres niveles: a) El nivel central, ámbito de las Subsecretarías y las Direcciones de Nivel (o Rama) que regulan los aspectos de administración y conducción educativa.
b) El nivel distrital. La Administración de los servicios educativos en el ámbito de la competencia territorial distrital, con exclusión de los aspectos técnico pedagógicos, se encuentra a cargo de los CE. Se trata de órganos colegiados, que se integran por ciudadanos elegidos por el voto popular, y se localizan sobre la base de una división territorial que coincide con la municipal y electoral, en 134 distritos. En la provincia, el cargo de consejero escolar constituye el escalón más bajo de la carrera política.
Debe señalarse que, formalmente, la articulación con el nivel central de los 134 CE se realiza a través de la Dirección de Coordinación de CE, mientras que la de las 9000 AC, y como ya se ha dicho, vía Dirección de Cooperación Escolar. Ambas áreas se encuentran en dependencia de la Subsecretaría Administrativa.
Según un diagnóstico reciente (DGCyE, Prodymes, 1998), la relación entre la AC y la dirección de la escuela es un factor crítico para el funcionamiento de ambas instancias. Aunque habitualmente existe una razonable cooperación mutua, no es infrecuente la subordinación de la AC al Director de la escuela, a través, por ejemplo, del uso inconsulto -y a veces fraudulento- de los fondos por parte de éste. "Este tipo de situación ocurre con mayor frecuencia en zonas carenciadas, en las que los cooperadores no manejan adecuadamente las normas, y por lo tanto desconocen los límites de lo que puede hacer el director en su calidad de asesor".
En varios distritos, las cuestiones políticas influyen considerablemente tanto en la conformación de la AC como en los conflictos que en su ámbito se generan. En los más politizados, el cargo de Presidente de Cooperadora "es visto como un primer paso para una carrera política." Políticamente se puede impulsar y hacer caer a una determinada Comisión Directiva de una Cooperadora dada. Así, es frecuente que en las Asambleas anuales en las que se renuevan las autoridades de estas entidades estén presentes los Consejeros Escolares, o Concejales, que impulsan a tal o cual candidato, y también que se organicen verdaderas "campañas" y se trasladen personas desde fuera del "radio de cobertura" de la escuela para favorecer con su voto al candidato impulsado. En general, quienes impulsan a los candidatos son Consejeros Escolares o ex Consejeros.
Aunque según la Ley Provincial de Educación 11612/94 (Art.91), los CE "auspiciarán la formación y colaborarán con las AC de los Servicios Educativos en sus distritos", tienen facultades para habilitar los Libros de las AC, el diagnóstico citado da cuenta de un escaso ejercicio de estas facultades por parte de los CE, con lo cual las AC se articulan fundamentalmente con el nivel central.
Por último, el mencionado documento resalta, entre otros, el escaso interés de los padres en involucrarse en las AC, que "prácticamente todas las consultas provenientes de las cooperadoras, y los problemas a los que éstas se enfrentan -o provocan, según el caso- no son resueltos en los CE sino en la sede central a través de la DCE", y que se desconoce la magnitud del aporte de la comunidad a las escuelas debido a la falta de equipamiento informático de ese área
5. La magnitud del esfuerzo destinado a la adecuación de la infraestructura escolar
Como se ha señalado en páginas anteriores, la DGCyE ha venido realizando un serio esfuerzo para la adecuación de la infraestructura escolar, a través de refacciones, aulas para EGB y construcción de nuevos edificios. Los datos más relevantes son los siguientes:
Debe señalarse que informantes clave estimaron la cantidad de edificios escolares -no establecimientos- en el orden de los 5 a 6000 en 1994. Si se consideran solamente las escuelas nuevas (442), esto implica un crecimiento del parque edilicio entre el 8,8 y el 7,4%, un porcentaje desusado en el marco del histórico retraso de la infraestructura escolar.
6. Operatoria para la construcción de aulas 4
Como ya se ha dicho, la construcción de aulas significó un esfuerzo que debe remarcarse, sobre todo si se tiene en cuenta la extensión del territorio provincial, la inexistencia de un sistema extendido de comunicación electrónica, las carencias del aparato administrativo de la DGCyE y las diversas instancias y unidades organizativas intervinientes..
La operatoria del sistema fue básicamente nivel central-cooperadora. La articulación distrital prevista no fue el CE, quien se involucró en forma diferencial y más bien voluntaria, sino el Inspector de Obra, en dependencia de la Dirección Provincial de Infraestructura de la DGCyE. El Inspector no tiene asignada una sede fija y utiliza su domicilio particular; existe uno por distrito salvo en los de mayor densidad poblacional; no cuenta, por ejemplo, con correo electrónico..
A partir de una etapa inicial de detección de necesidades y de comunicación de la operatoria a las AC, el proceso -que involucra diversas áreas en el nivel central que no se detallarán para facilitar la comprensión- consiste en la elaboración del proyecto de obra, compulsa de precios, seguimiento de la obra e inspecciones periódicas para certificar el avance, asignación de fondos a través de subsidios o transferencias, el pago de las certificaciones correspondientes y la rendición final de los fondos por parte de la AC. El "subsidio" es una asignación de fondos que genera el nivel central destinado a la AC; si por alguna causa ésta no puede ser receptora de fondos, éstos son entregados al CE a través de una "transferencia".
La detección de necesidades de construcción de aulas estuvo fundamentalmente a cargo de los Inspectores de Enseñanza de las Direcciones de Rama, en especial, del nivel primario. Se convocó por distritos a las AC y Directores de las escuelas en las que se irían a construir aulas nuevas, y se les entregaron planos e instructivos. Sobre esta base, cada AC realizó una compulsa de precios con el asesoramiento de la Directora del establecimiento y del Inspector de Obra. Este último estuvo a cargo del seguimiento, y de la firma de la certificación de obra junto con la AC y la empresa contratista.
La elaboración y aprobación de cada proyecto de obra fue responsabilidad de la DGCyE. Según los instructivos para las AC, antes del llamado a compulsa de precios, "la AC podrá hacer llegar su opinión o sugerencia, pero en ningún caso definirá o modificará el proyecto ejecutivo y/o materiales en forma unilateral".
Con referencia a las AC, Giannettasio dice "ellos seleccionan la empresa, eligen la obra, a veces demoramos un poco porque lo que diseñan los arquitectos no es lo que quieren los papás, nos ponemos de acuerdo, discutimos, y después empieza la obra..." 5 Debe destacarse que según los instructivos citados, la AC contrata "por cuenta y orden de la DGCyE. En ningún caso la AC será responsable frente a terceros, ya que la responsabilidad emergente es de la DGCyE". Su responsabilidad se limita a "la gestión y administración de los fondos públicos previstos para la ejecución de las obras y es sólo responsable respecto de la rendición de esas acciones ante la DGCyE".
La Cooperadora tiene la opción de obviar la contratista y hacer la obra "por administración", en cuyo caso dispone del "presupuesto oficial" del proyecto.
Como habitualmente este monto es mayor del que se resultaría de una compulsa de precios, la diferencia queda en los fondos de la Cooperadora. Aproximadamente el 13% y 9% de las aulas para 8| y 9| respectivamente fueron ejecutadas 'por administración". Según la fuente citada (DGCyE, Prodymes, 1998), esta disminución debe atribuirse a cierto desaliento de las AC ante las complejidades que implica la modalidad.
Muy pocas AC se negaron a involucrarse en la construcción de las aulas nuevas, y hay coincidencia en considerar como buena su disposición para la recepción de esta responsabilidad, que si bien no es nueva representa un cambio importante de escala con respecto a la tradicional.
Un aspecto de importancia es la vinculación de la construcción de aulas con las políticas de empleo. Así, el Punto 10|. Mano de Obra, del "Pliego de Bases y Condiciones Generales" establece que "La Empresa Contratista contratará mano de obra local desocupada preferentemente en el seno de la comunidad de la unidad educativa".
Cabría preguntarse el porqué de la virtual exclusión de los CE en la operatoria.
Aunque sin contar con mayor fundamentación, pueden arriesgarse algunas opiniones: mientras la experiencia que se atribuye a las AC en la adecuación de infraestructura hizo que resultara "natural" recurrir a ellas, la urgencia de las obras hacía aconsejable eliminar intermediaciones6; la ideología de la gestión, a la que se hará referencia más adelante; y por último, mientras los CE presentan características diferenciales en cuanto a su posibilidad de aportar al proceso, obstaculizarlo o corromperlo, la instancia central tiene dificultades para formular políticas no homogéneas. En los hechos, la voluntad de los CE fue lo que de hecho determinó su inclusión en la operatoria.
Por otra parte, conviene introducir lo que señala Tiramonti (ob. cit.). Según ella, en el marco de un estilo de gestión que caracteriza como "populista eficientista", el sistema educativo bonaerense ha establecido "alrededor de los recursos", "una compleja trama relacional que articula, por un lado, las cooperadoras de las escuelas con los consejeros escolares distritales, y éstos a su vez con los organismos provinciales proveedores de los recursos. Por otro se establecen nexos directos, sin la mediación de los consejos escolares, entre los organismos proveedores y las cooperadoras de las escuelas, y finalmente hay una línea de articulación gobierno-alumnos o lo que es lo mismo gobierno-familia...
Las cooperadoras son el espacio privilegiado para la nueva gestión de los recursos... " El monto correspondiente a cada certificación de avance no se entrega a la AC mediante un depósito en su cuenta sino a través de las más diversas vías, entre ellas el retiro en la sede central pese a la molestia consiguiente. El diagnóstico citado destaca las interesantes fantasías -y cabría decir, también ingenuas y previsibles- "... que se tejen alrededor del cheque. El no depósito de éste en la cuenta de la cooperadora se explica porque el mercado político atribuye cierto valor simbólico a su entrega pública y a la fotografía consiguiente. El problema consiste en los atrasos resultantes y/o el vencimiento del cheque, así como a la inevitable persecución telefónica del responsable" 7 Señala asimismo el desconocimiento existente sobre los criterios de asignación de los fondos disponibles para el pago de certificaciones de obra, en cuanto a si el criterio subyacente es "estrictamente "técnico" (es decir, abonar la certificación más antigua)..." o "... razonablemente político" (por ejemplo, pagar a alguna escuela de cada distrito que se haya presentado)".
7. Problemas en la implementación
Entre los problemas principales que señala el citado diagnóstico deben destacarse fundamentalmente las falencias de coordinación, desde el nivel central, de las acciones llevadas a cabo por las distintas instancias involucradas; la falta de instancias intermedias -o la no utilización de las existentes- entre el centro y la AC; y los atrasos en los pagos por parte de la DGCyE. Se considera que las AC se han manejado bien, ya que del total de asociaciones involucradas, solamente alrededor de un 10% han llegado al nivel central como casos problema. En cuanto a los ilícitos, si bien no se descartan, no surgen como una cuestión de relevancia 8.
8. Marco valorativo desde el que se impulsa la participación de las AC
El impulso a la participación de las AC debe situarse en el contexto de las políticas de gobierno de la provincia. Para este análisis se han considerado diversos discursos de Graciela Giannettasio, quien reúne a la vez el carácter de Directora General de la DGCy E y el de vocero representativo del duhaldismo 9.
Como se verá, los aspectos que surgen son la lucha contra la corrupción a través de un mayor control social; el fortalecimiento de la sociedad civil, la función de las ONG en cuanto a la representación e interpretación de necesidades colectivas y a su capacidad de control social, y el papel y características del nuevo Estado.
Así, la visión de Giannettasio vincula las AC con los siguientes aspectos: La lucha contra la corrupción. "Luchar contra la corrupción es generar una corriente de políticas alternativas donde las entidades barriales, las organizaciones no gubernamentales y los que tienen interés participen en el manejo de la cosa pública, cómo, a través del manejo del control social... " Las políticas del gobierno provincial. "Si algo jalonó permanentemente la gestión de Duhalde fue la actividad de la sociedad de fomento, las cooperadoras, los centros de salud, los planes de acción social, las manzaneras. Cada uno dentro de un barrio constituía un mecanismo de control social. La interpretación de necesidades colectivas pero también de ayudar a través de la intermediación a resolver el dolor social con transparencia..." La representación e interpretación de necesidades colectivas. "... el peronismo tendría que repensar la estructura, no desde la vieja estructura de la Unidad Básica sino desde la reivindicación clara de los intereses sectoriales. Este peronismo tiene que poder mirar a los trabajadores e interpretarlos, tiene que mirar su barrio y entenderlo, y articular con sus vecinos, tiene que encontrar un puente con los jóvenes... y restablecer los vínculos con la sociedad en su conjunto..." Las características del nuevo modelo de Estado. "Los nuevos sistemas de gobierno, todos los que miran el siglo XXI no están pensados más ya desde modelos con fuerte poder unipersonal y sin control. Están pensados en fuertes entidades donde haya mucha participación social... "... el Estado que viene es un Estado distinto, con otro poder de las minorías, con mucha representación popular y participación, con... un nuevo rol del militante político"... "El gobernante del futuro es aquel que puede integrar absolutamente todas las minorías que tiene a su cargo..." La reivindicación diferencial de las ONG. "En nuestro país surgieron históricamente ONG que tienen un alto contenido de oligarquía vernácula y farsante, como decía Eva Perón y luego surgieron también las que conocemos nosotros, como la cooperadora, la sociedad de fomento, la cooperadora del centro periférido, las otras, que no tienen el grado de relevancia de las primeras, que tampoco tienen la posibilidad de hacer el baile en COAS, para que vayan las chicas que cumplen quince y juntar miles de dólares para repartir, no sé con quien los reparten, y que hacen una labor social importante" La inclusión de las ONG para controlar al Estado y no para reemplazarlo. "Creo que (las ONG) no reemplazan al Estado. Creo que el Estado cumple sus fines a través de sí mismo y a través de todos aquellos que no persiguen fines de lucro y lo intermedian justamente en esto que es ponerle la cuota de transparencia a un Estado que se ha convertido en demasiado chico para lo imprescindible y demasiado grande para lo que no es necesario. Creo que en el medio de ese Estado desdibujado que todavía no encontró la fisonomía definitiva del Estado del siglo XXI, las entidades representativas del pueblo son en realidad una bisagra importante de control social.".
La reivindicación del papel del Estado. "Las 3100 obras que se hicieron en la provincia de Buenos Aires en el sector educación, se hicieron a través de cooperadoras escolares. No fue con la plata de los cooperadores, fue con la plata del Estado. Los cooperadores le dieron transparencia social a la inversión de los fondos. Creo que eso no sólo se tiene que mantener, tiene que ser una política de Estado"... "Si (las ONG) empiezan a sustituir al Estado, lo que puede pasar es que el Estado empiece a sacarse de encima cometidos esenciales como la educación o la salud y eso es peligroso, porque no todas las ONG tienen la misma fuerza, la misma gimnasia o trayectoria y puede generar nuevos bolsones de injusticia y repetición". "No creo que toda la acción social tenga que hacerse a través de las ONG, porque entonces el rol del Estado de resolver las asimetrías sociales es simplemente hacer una transferencia bancaria. No creo que se resuelva de esa manera, pero sí me parece bueno que la comunidad se organice para darle transparencia al gasto..." 10. "Durante años se vivió la tarea del cooperador escolar como la de alguien que con mucho sacrificio personal obtenía los fondos que el Estado no le daba, ahora lo importante de este cambio de roles es que los padres administran el dinero del Estado para hacerlo más eficientemente" 11 El poder de la sociedad civil. "...este año tenemos 10000 alumnos más (en Moreno) que el año pasado. Y esta es una conquista seguramente de ustedes, de la sociedad civil, por eso les decía +qué es la sociedad civil? Los cooperadores. 63 obras se hicieron en Moreno por más de 6 millones de pesos administrados por padres; y también padres tuvieron la iniciativa para poder construir esta escuela. Esto es lo que quiero rescatar, el poder del pueblo cuando se organiza, el poder de la sociedad civil controlando a sus gobernantes..." 12.
La vinculación con las políticas para combatir el desempleo. Así, Giannettasio agradece "a todos los que no se ven. Antes que nada a los padres. Primero que nada al Director de la escuela que hizo un listado de todos los padres desocupados de su escuela, y ocupó más de 130 papás de chicos que vienen a esta escuela, para hacer esta obra" 13. En otra ocasión, afirma: "... no les estoy diciendo que la transformación educativa es ladrillos. Les estoy diciendo que en la Provincia de Buenos Aires achicó la brecha que había entre escuela y producción, porque gracias a esta escuela pública los padres sin trabajo de la Escuela N| 51 y de cada escuela donde hay una obra trabajan para esa empresa y el cooperador lo tiene como obligación en su instructivo, primero tiene que tomar a los padres sin trabajo de la comunidad donde está la escuela, y así la escuela llegó abriendo camino, generando empleo" 14 Las opiniones de los funcionarios de la DGCyE que surgen del diagnóstico citado, si bien no dejan de destacar la temática del control social, incluyen también aspectos más instrumentales, como el reconocimiento a la experiencia de las AC, y de sus capacidades en cuanto a la optimización de las acciones de la administración, siempre en un papel subordinado.
La decisión de involucrar a las AC es una decisión "natural" porque son útiles y honestas. "... se hizo porque es lo más cómodo y noble de manejar, al igual que en el caso del servicio alimentario. Esto no es ninguna excepción. Es una buena medida desde el punto de vista político y es una garantía de administración... " "Las cooperadoras son prácticas, a los efectos de la burocracia son de utilidad..." "... durante el proceso militar se destruyeron todas las asociaciones, menos las Cooperadoras; siempre fueron útiles... Y se puso empeño en reorganizarlas, en mandarles un estatuto y en fijar una norma que todavía hoy está vigente... O sea que no eran estúpidos..." Las AC están subordinadas a la administración estatal. "La cooperadora está lista para administrar; todos los subsidios pasaron siempre por las cooperadoras. Si vos querés beneficiar a una escuela, destaparle un pozo, mandale plata a la cooperadora y ordenale que destape el pozo...El tipo paga, contrata a alguien para que destape el pozo y el pago es directo. Después viene la minucia, que el tipo regatea el precio, para quedarse con unos mangos para comprar las tizas, porque el gobierno no les manda las tizas, ni la pintura del pizarrón ni los vidrios que se rompen. Entonces la cooperadora es útil ".
Aunque no como un objetivo original, los beneficios de la operatoria en cuanto al incremento en las capacidades de las AC también es mencionado: "... son muchos años de no ejercer este trabajo; si (las AC) han administrado 500 pesos por mes, es mucho. Y hacen falta unos cuantos miles más para hacer una obra... se ha notado un cambio muy grande respecto a octavo (año), la Cooperadora ya tiene otra capacidad, han aprendido mucho del octavo, como todos..." Otras opiniones consideran que la intervención de la Cooperadora "fué más bien simbólica en el octavo año... apunta a otorgar transparencia a la contratación".
Por último, aunque sin relación estricta con la temática de este Punto, no puede menos que incluirse alguna referencia con respecto al rol y vicisitudes de las Directoras de escuela. En el discurso de inauguración de un establecimiento escolar, Giannettasio dice: "Yo me acuerdo el año pasado... cuando nos reunimos en la Casa de la Cultura y la Directora decía: "... la escuela vieja va a quedar tan chica, si pudiéramos conseguir otro inmueble. Le dije, mire, el Intendente nos quiere dar la plaza, pero +usted se anima a hablar con la comunidad para mudar la escuela a unas cuadras? Ella dijo, sí, quédese tranquila, la comunidad va a querer una escuela nueva, espaciosa, es mejor para nuestros chicos. Así tomamos la decisión" (sería interesante saber qué opinaba en realidad la comunidad, y cómo le comunicó la Directora la conversación con Giannettasio) 15. En otra circunstancia, explica que "... nos está faltando un aula que vamos a empezar ahora porque la directora tuvo que ceder su espacio para que pudieran ingresar más alumnos a noveno" . En otro sentido, señala: "María del Carmen, que está acá, cuando yo llegue a Varela trabajaba en la escuela 7, porque la escuela era mala, porque no tenía dignidad tuvo un tremendo problema laboral. Yo era Secretaria de Gobierno y me vino a consultar. Me dijo, sabe qué pasa señora, la escuela es tan pobre. Tengo un alambre de púa que fija el límite, y un chico se lastimó ahí, y ahora dicen que me van a hacer un sumario administrativo... " 16.
9. Conclusiones
La elección de una operatoria de administración por las AC para la adecuación de la infraestructura escolar ante la implementación de la EGB debe considerarse acertada, y su implementación exitosa. Esta afirmación surge de relacionar, por una parte, la complejidad de las obras en cuanto a cantidad, dispersión y urgencia; el cambio de escala de las acciones de las AC; y las carencias y particularidades del aparato administrativo de la DGCyE; y por la otra, la magnitud de las concreciones, el cumplimiento razonable de los plazos, el efecto en las capacidades de las AC y la escasez de escándalos. Si la inicial exclusión de la instancia local, el CE, pudiera ser criticada por centralizante, la inclusión voluntaria y de hecho de algunos de ellos en el proceso remite a la opinión de Borja (1988) en el sentido de que la descentralización no implica solamente "... la transferencia... de un conjunto de competencias y recursos..." sino que supone la existencia de un "sujeto ... capaz de asumir la gestión de intereses colectivos..."; y la de Arocena (1989), quien señala que "la hipótesis de una descentralización viable reposa totalmente sobre la existencia de actores que la hagan no solamente posible y efectiva, sino necesaria".
Cabe reflexionar también la maravilla que significa la persistencia del trabajo voluntario. Giannettasio dice: "en 77 edificios de Florencia Varela que podríamos enumerar... hubo obras con fondos administrados por los cooperadores. Con cooperadores que empleaban también padres desocupados de la escuela, pero también con padres que cuando venían de trabajar les regalaban su trabajo a la escuela y le bajaban el costo a la obra..." 17. En una mirada superficial, podría juzgarse justo que esa disminución de costos haya sido financiada por los padres directamente involucrados; sin embargo, la educación de cada niño en particular remite indudablemente a "lo que es de todos". En este sentido, conviene incorporar la reflexión de Pires (1989), con referencia a la generación por parte de los sectores populares urbanos de "diferentes mecanismos de solidaridad y organización..." a través de los cuales "... logran satisfacer en cierto grado sus necesidades... sin que por ello se afecten recursos públicos...". Así, "los pobres se las arreglan", con lo que "los recursos existentes pueden destinarse a otra cosa... ". De este modo, los sectores populares "no podrán diferenciar entre tiempo de trabajo y tiempo libre. Por una parte, jornadas laborales cada vez más largas para lograr los ingresos mínimos para los bienes esenciales. Por otra parte, jornadas de autoproducción para la generación de los bienes y servicios que no logran adquirir en el mercado ni por medio del consumo colectivo".
Por otra parte, la operatoria debe calificarse como positiva también en cuanto a la reconstrucción de la esfera pública, en la medida en que parece haber generado recuperación de la participación, fortalecimiento de las organizaciones gubernamentales y control de la administración.
Si se analiza la participación lograda, podría decirse en principio que no alcanzó la categoría que Robirosa, Caldarelli y Lapalma (1990) considerarían como la más alta, es decir, aquélla por la cual los participantes pueden decidir sobre sus propios asuntos, superando tanto el nivel informativo como la posibilidad de emitir opinión y hasta modificar las decisiones o acciones. Un ejemplo de esto, tal como se señaló en páginas anteriores, es el hecho de que los instructivos para las AC dejaban en claro que "la AC podrá hacer llegar su opinión o sugerencia, pero en ningún caso definirá o modificará el proyecto ejecutivo y/o materiales en forma unilateral". Sin embargo, si se considera que la construcción de aulas excede la noción de propios asuntos e ingresa en la de asuntos públicos, las alternativas planteadas por los autores pierden aplicación: la participación que permitió la operatoria debería compararse no con la más alta, sino con la más alta posible en el marco de una cuestión que se encuadra en la esfera de "lo que es de todos".
La conclusión no podría extenderse al hecho de que tampoco -o al menos no se tiene información en tal sentido- pudieron emitir opinión sobre la operatoria misma.
Las cosas se complican en lo que se refiere al control de la administración estatal. En principio, no era el aspecto principal de la operatoria, ya que la DGCyE transfirió directamente la gestión y administración de la construcción de las aulas a las AC, y no tuvieron prácticamente intervención en las restantes etapas. De lo que sí podría hablarse es que la mecánica elegida, por un lado, hizo innecesario el control de la burocracia por parte de la sociedad civil ya que ésta asumió la operación; por el otro, disminuyó las previsibles posibilidades de corrupción.
Con respecto al fortalecimiento de las AC, cabe siempre reflexionar si éste operó sobre las organizaciones o sobre las personas que las integraban, y en consecuencia cuál fue su efecto real sobre las capacidades sociales. También debe señalarse que si el ejercicio de la participación resulta abrumador para los involucrados en ella, el efecto previsible no es que éstos participen más y mejor en el futuro, sino que simplemente no vuelvan a hacerlo.
Si bien podría criticarse que el marco valorativo desde el que se impulsó la operatoria apunta más a la optimización de la burocracia que a su democratización, esto no puede desvincularse del papel subordinado que han jugado las AC en un sistema educativo históricamente autoritario. Por otra parte, sería arriesgado atribuir un ineludible efecto democratizador a la participación de las AC, ya que implicaría asignarles sin discusión una efectiva representatividad del interés público, más allá del sectorial.
Por último, cabría reflexionar sobre la generalizada creencia de la clase política en que su relación directa con la base social deriva en el crecimiento de su base de apoyo, o en una fácil cooptación de las organizaciones participantes, sin evaluar que el acercamiento también permite a la sociedad entrever las falencias del aparato administrativo y los intereses particulares que forman parte de la trama de las políticas.
9. Bibliografía
Arocena, J. (1989). "Descentralización e iniciativa, una discusión necesaria". En Cuadernos del CLAEH, N| 51. Montevideo.
Borja, J. (1988). "Estado y Ciudad". Editorial PPU. Barcelona Buono de Baibiene, M.; Garabato, M. (1969). "Las cooperadoras escolares". Editorial Víctor Lerú. Buenos Aires.
Cunill, N. "Participación Ciudadana". CLAD. Caracas, 1991 Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires.
Dirección de Prensa y Relaciones Públicas.
(1996). Gacetilla N| 85. 14 de noviembre.
(1997). Gacetilla N| 85. 2 de setiembre.
(1997). Gacetilla N| 87. 3 de setiembre (1997). Gacetilla N| 100. 6 de octubre.
(1997). Gacetilla N| 107. 17 de octubre.
(1997). Gacetilla N| 110. 31 de octubre.
PRODYMES I (1998). Informe Final de la Actividad "Modelo de Gestión Descentralizada". Julio.
Giannettasio, G.
10/3/97. Discurso en el día de inicio del ciclo lectivo, en Florencio Varela.
12/12/97. Discurso en el día de cierre del ciclo lectivo 5/9/98. Disertación ante militantes del Partido Justicialista de General Pueyrredón.
9/3/98. Discurso en el día de inicio del ciclo lectivo, en Florencio Varela.
14/4/98. Discurso en la inauguración del Jardín de Infantes 911 de Berisso.
15/4/98. Discurso en la inauguración de la Escuela N| 503 de Moreno.
18/9/98. Discurso en Bahía Blanca. Jardín de Infantes N| 927 Palermo, V. y Novaro, M. (1996). "Política y poder en el gobierno de Menem". FLACSO. Editorial Norma. Buenos Aires, noviembre.
Pires, R. (1989). "La satisfacción de las necesidades locales y los ámbitos territoriales del Estado". En Administración Pública y Sociedad. Año II, N| 3. Instituto de Investigación y Formación en Administración Pública. Universidad Nacional de Córdoba. Córdoba. Julio.
Rabossi, E. (1998). "Público-privado. Una distinción compleja". En Enoikos. Año VI, N| 13. Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. Buenos Aires, Julio.
Robirosa, M., Caldarelli, G. y Lapalma, A. (1990). "Turbulencia y planificación social. Lineamientos metodológicos de gestión de proyectos sociales desde el Estado". UNICEF. Buenos Aires.
Tiramonti, G. "Los nuevos modelos de gestión educativa y su incidencia sobre la calidad de la educación". FLACSO. Buenos Aires, 1996.
NOTAS
1 Buono y Garabato (1969)
2 Actual DGCyE.
3 Una copia fiel del acta de la Asamblea Consititutiva; nómina de asociados, cualquiera fuera su categoría; inventario de los bienes que posean y de los que les hayan sido entregados en custodia o una declaración en el sentido de no poseerlos; nómina de la Comisión Directiva donde conste cargo, domicilio, número de documento de identidad y fecha de vencimiento del mandato de cada uno de sus miembros; nómina de la Comisión Revisora de Cuentas en las mismas condiciones exigidas para la nómina de Comisión Directiva; proyecto de estatuto aprobado por la Asamblea de socios; copia fiel del acta de la Asamblea aprobatoria de los estatutos.
4 La fuente utilizada para la descripción del proceso es DGCyE, Prodymes, 1998.
5 9/3/98. Discurso de la Dra. Giannettasio en el inicio del ciclo lectivo, en Florencio Varela.
6 Podría decirse que la urgencia de las obras se potenció por un efecto extendido de lo que señalan Palermo y Novaro (1996), en el sentido de que "... el Presidente Menem ha impulsado una modalidad de acción que debilita la función agregativa del poder a favor de una lógica demostrativa: instaura una "política del éxito" y los "resultados concretos"..."
7 Una Gacetilla de Prensa de la DGCyE (1996) informa: "La Directora General de Cultura y Educación bonaerense, Dra. Graciela Giannettasio, presidió en la muncipalidad de Avellaneda un acto de entrega de proyectos de obras y subsidios para la construcción de los octavos años para 33 escuelas de ese distrito, por un monto superior a los 220.000 pesos... En dicha ceremonia, la responsable del área educativa junto con miembros de su gabinete y el Intendente local... se reunió con docentes y cooperadores del distrito y se hizo efectiva la entrega de subsidios para adecuar los edificios a la nueva Educación General Básica"
8 En una inauguración, Giannettasio agradece "a los que ustedes no van a conocer a lo mejor nunca, un grupo de arquitectos que trabajó en la Dirección (General de Cultura y Educación) y que tuvo a su cargo supervisar todos los proyectos de obra, los 3500 que hay en la provincia de Buenos Aires, y tener a su cargo la inspección del cuerpo de inspectores de cada distrito y que a veces tuvo algún dolor de cabeza. Tuvo que suprimir un Inspector, cambiar una empresa, y llevar la obra adelante para que el 10 estuviera" (10/3/97. Discurso en el inicio del ciclo lectivo, en Florencio Varela)
9 Al ser interrogada acerca del "nuevo modelo", declara "soy totalmente reproductora de lo que decía Duhalde en un programa de televisión" ( 5/9/98. Disertación de la Dra. G. Giannettasio ante militantes del Partido Justicialista de General Pueyrredón)
10 Los párrafos citados han sido extraídos de la Disertación de la Dra. G.
Giannettasio ante militantes del Partido Justicialista de General Pueyrredón, 5/9/98.
11 DGCyE, Dirección de Prensa y Relaciones Públicas (1997). Gacetilla N| 107. 17 de octubre.
12 15/4/98. Discurso de la Dra. G. Giannettasio en la inauguración de la Escuela N| 503 de Moreno.
13 10/3/97. Discurso de la Dra. G. Giannettasio, en el inicio del ciclo lectivo, en Florencio Varela.
14 9/3/98. Discurso de la Dra. G. Giannettasio, en el día de inicio del ciclo lectivo, en Florencio Varela.
15 12/12/97. Discurso de la Dra. G. Giannettasio, el día de cierre del ciclo lectivo.
16 9/3/98. Discurso de la Dra. G. Giannettasio, en el día de inicio del ciclo lectivo, en Florencio Varela.
17 10/3/97. Discurso de la Dra. G. Giannettasio, en el inicio del ciclo lectivo, en Florencio Varela.
TERCERAS JORNADAS INTERNACIONALES DE ESTADO Y SOCIEDAD. "LA RECONSTRUCCION DE LA ESFERA P+BLICA". 30 de septiembre, 1 y 2 de octubre, 1998. Universidad de Buenos Aires.
El sistema educativo bonaerense y las cooperadoras escolares. Una vieja asociación a una nueva escala.
Aída Arango; Luisa Duro
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