Políticas migratorias y administración pública: la Dirección Nacional de Migraciones, 1876-1996.

María Inés Pacecca,
Lic. en Cs. Antropológicas - FFyL - UBA
Sánchez 2225, Depto. 5 - 1416, Buenos Aires.
TE: (01) 581-0116
e-mail: mpacecca@filo.uba.ar

Introducción

La decisión de actuar o no sobre las variables demográficas es evidentemente una decisión política, y qué se hace o deja de hacer suele ser fruto de la resolución de una agenda pública. En este caso, me interesa analizar cómo el Estado argentino fue modificando su posición respecto de una de estas variables: la migración. Me centraré principalmente en la migración internacional, puesto que tiene gran capacidad para modificar la composición poblacional (la migración interna sólo redistribuye) y es la más sensible a la acción estatal. Abordaré las políticas inmigratorias a través de las leyes y decretos que las vehiculizaron y que regularon el flujo de inmigrantes, con especial atención en el desarrollo de la Dirección Nacional de Migraciones, principal organismo administrativo creado para gestionar las migraciones.

Inmigración de ultramar y limítrofe

Cuadro 1. Población total según origen (valores absolutos)

1869
1895
1914
1947
1960
1970
1980
1991

Total
1.737.076
3.954.911
7.885.237
15.893.827
20.010.539
23.390.050
27.947.447
32.615.528

Extranjeros
210.189
1.004.527
2.357.952
2.435.927
2.604.447
2.210.400
1.912.217
1.628.210

No limítrofes
168.970
890.946
2.184.469
2.122.663
2.137.187
1.676.550
1.149.731
811.032

Limítrofes 
41.360
115.892
206.701
313.264
467.260
533.850
753.428
817.428

Cuadro 2. Población total según origen (porcentajes)

1869
1895
1914
1947
1960
1970
1980
1991

Total
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%


Extranjeros
12%
25.4%
29.9%
15.3%
13.0%
9.5%
6.8%
5.0%

No limítrofes
9.7%
22.5%
27.7%
13.3%
10.7%
7.2%
4.1%
2.5%

Limítrofes 
2.3%
2.9%
2.2%
2.0%
2.3%
2.3%
2.7%
2.5%

La trayectoria de la migración limítrofe fue diferente, en gran parte debido a la proximidad geográfica. En un principio fue fundamentalmente temporaria, generalmente estacional y dirigida hacia actividades rurales transitorias (zafra, cosechas regionales, etc.) en provincias fronterizas. Hasta la década del 60, cuando el principal foco de atracción eran las economías regionales (parcialmente desprovistas de mano de obra debido al ya avanzado proceso de migración interna hacia las grandes ciudades, que a su vez comenzaban a acusar las bajas resultantes de la interrupción de los flujos de ultramar) la distribución geográfica por nacionalidades seguía a grandes rasgos la proximidad fronteriza: chilenos en el sur, bolivianos en el noroeste, paraguayos en el noreste, uruguayos en el litoral y la cuenca del Plata. Luego fue convirtiéndose en una inmigración más prolongada, que privilegiaba los destinos urbanos y la inserción en el área de servicios o manufactura mano de obra intensiva. A partir de ese entonces, todas las nacionalidades -aunque no todas en la misma medida- aumentaron su concentración en Capital Federal y Gran Buenos Aires.

Su ingreso siempre fue por tierra, a través de los pasos fronterizos habilitados. La pendularidad entre país de origen y destino argentino fue y es una constante: la movilidad de los migrantes limítrofes está estrechamente ligada a las necesidades coyunturales o temporales de mano de obra en las economías regionales o en el Area Metropolitana. Argentina no es necesariamente un destino final y definitivo, sino más bien un mercado de trabajo cercano al que la unidad doméstica envía sus miembros en distintos momentos -o incluso se traslada en su totalidad- siempre función del aprovechamiento de los diferenciales socio-económicos. Si bien para los últimos 25 años es difícil calificar a la economía argentina como una economía en expansión y necesitada de mano de obra, la migración limítrofe no se interrumpió por dos motivos: primero, porque los diferenciales socio-económicos con los lugares de origen se mantienen; segundo, porque los migrantes son capaces de generar su propia demanda ya que tienden a insertarse en actividades que son "sensibles" a la abundancia de una mano de obra barata y de baja calificación, tales como la construcción, el servicio doméstico y, en ciertos perídos, el trabajo fabril en talleres pequeños y medianos, donde a mayor disponibilidad de mano de obra barata, menor tecnificación de los procesos de trabajo2 .

Desde el punto de vista del análisis de la legislación y las instituciones, quisiera recalcar los aspectos que más diferencian a los migrantes no limítrofes de los limítrofes. En primer lugar, los no limítrofes entraron por vía marítima y gran parte del control de la documentación fue previo al embarco. Por cuestiones de distancia, los movimientos pendulares entre lugar de origen y destino argentino son poco frecuentes. En el caso de los migrantes limítrofes, el acceso es por vía terrestre, los requisitos de documentación para el ingreso son escasos y la pendularidad es frecuente. Es decir que se trata de dos grupos con distinto patrón de ingreso y permanencia en el destino argentino, y que en cierto sentido se suceden en el tiempo: los flujos más numerosos de migrantes limítrofes comienzan cuando los flujos no limítrofes disminuyen.

A su vez, el momento en que cada uno de estos flujos ingresa al país es bastante diferente: las oleadas más numerosas de los migrantes de ultramar llegan entre 1890 y 1910, cuando Argentina se está posicionando exitosamente en el mercado mundial como gran agroexportador. Este boom de las exportaciones agrícolas y ganaderas dinamiza otros sectores de la economía en los que se ubican estos migrantes. Paralelamente, Europa sufre graves crisis de exceso de mano de obra, desabastecimiento e inestabilidad política, por lo cual muchos de los gobiernos locales promueven activamente la emigración. Los migrantes limítrofes comienzan a ingresar más sostenidamente hacia fines de la década de 1950, cuando en Argentina comienzan a sentirse los efectos de la política industrializadora y de sustitución de importaciones que generó una fuerte demanda de mano de obra el área metropolitana, Córdoba y Rosario. Esta demanda fue cubierta principalmente por la migración interna, que a su vez dejó lugares vacíos en las economías regionales que fueron cubiertos por los migrantes limítrofes. En 1960, sólo el 25% de los migrantes limítrofes está en el Area Metropolitana, en tanto que en 1980 está el 46%. La alternancia de logros y fracasos de las políticas industrializadoras, así como su suspensión bajo distintos gobiernos, contrayeron o expandieron la demanda de mano de obra modificando las posibilidades de inserción laboral de los migrantes (internos y limítrofes).

Instituciones e inmigrantes

La vinculación entre las políticas estatales y administración pública puede abordarse ventajosamente desde el encuadre teórico propuesto por Oszlak y O'Donnell3 . El Estado como relación de dominación se materializa en instituciones que son las que llevan adelante políticas y acciones. El conjunto de estas instituciones constituye el aparato burocrático estatal, que resulta de un proceso de formación que suele describir una trayectoria errática, sinuosa y contradictoria. El "mapa de las instituciones estatales en cada caso histórico [puede considerarse como el mapa] de los nudos de sutura"4 de las contradictorias relaciones entre sociedad civil y Estado: las luchas hegemónicas entre los diversos actores que debaten en torno a los issues de una agenda pública, frecuentemente redundan en modificaciones a la estructura institucional existente. Es decir que el proceso de formación del aparato estatal no es lineal ni responde estrictamente a una lógica burocrática-racional, sino que muchos de sus organismos son el fruto de una lógica política fuertemente teñida de negociaciones coyunturales. Como consecuencia de este proceso de formación no lineal, el aparato estatal queda constituído por una multiplicidad de unidades con distintas modalidades organizativas y de funcionamiento, con atribuciones concurrentes, diferentes o superpuestas y con un mayor o menor grado de autonomía relativa que les otorga una capacidad diferencial para incidir en aquellas políticas estatales de las que -desde otra perspectiva- serían simples ejecutoras.

Concebir el aparato burocrático de esta manera implica analíticamente que lo que las instituciones hacen o dejan de hacer no puede verse como la mera traducción en acción de un conjunto de normas. Su actividad refleja más bien intentos por compatibilizar los intereses de sus clientelas, y los suyos propios, con aquellos sostenidos en sus proyectos políticos por los regímenes que se suceden en el poder. Los "nudos de sutura" y los hitos que los marcan -en este caso piezas de legislación- se constituyen en privilegiados puestos de observación para seguir la aparición y evolución de una política pública. En mayor o menor medida siempre permiten atisbar el tramado de intereses, el "desgarro" en ciertos tejidos de la sociedad civil que necesita de la sutura "impersonal" de esas instituciones que ponen en acto la garantía estatal a la relación de dominación fundante del estado capitalista.

Leyes e inmigrantes

De estas normas analizaré sus objetivos, los organismos o funciones que crean o modifican, qué categorías de ingreso y permanencia establecen y qué controles se ejercen sobre los inmigrantes. Por supuesto que no son estas las únicas normas que regulan la entrada de extranjeros al país. Entre la ley 817 y el decreto 4805/63 hay más de 50 decretos emitidos a lo largo de setenta años referidos a los pasajes de privilegio en vapores fluviales, las enfermedades comprendidas en la ley 817, los aranceles por servicios extraordinarios en horas inhábiles, la deserción de tripulantes, el desembarco de mujeres solas, los derechos consulares, el certificado sobre tracoma, los antiguos residentes, los viajes de yates extranjeros, etc.; es decir: una miríada de fragmentos cuyo punto de fuga es siempre la ley 817.

Estas leyes alternaron con amnistías (también vía decretos del PE) apuntadas a resolver las situaciones de ilegalidad en la permanencia reduciendo notablemente la documentación requerida para el trámite de radicación. Las amnistías fueron en 1949, 1958, 1964, 1974, 1984 y 1992, todas durante gobiernos democráticos. La primera, la segunda y la quinta estuvieron dirigidas a todos los extranjeros, mientras que las demás sólo amnistiaron a extranjeros limítrofes.

La ley Avellaneda

Para el pensar decimonónico, las virtudes civilizatorias formaban parte del acervo genético de los pueblos; por lo tanto, el trasvasamiento racial vía la inmigración masiva de europeos era clave para la consolidación nacional y el despegue del progreso. La incorporación de inmigrantes convertidos en agricultores independientes y sin lealtades facciosas (entendidas como "propensión al caudillismo") fragmentaría la concentración de los grandes terratenientes y sus efectos políticos e institucionales, e incrementaría la capacidad de producción para la exportación. La Constitución de 1853 recoge estos preceptos, y la ley 817 los pone en práctica.

La ley Avellaneda buscó atraer y retener inmigrantes europeos. Para ello creó una Oficina de Población (actual Dirección Nacional de Migraciones6 ), dependiente del Ministerio del Interior y autoridad de aplicación de la ley, con delegaciones en el interior del país y en el extranjero. Sus atribuciones principales eran: fomentar la inmigración y colonización facilitando el traslado, internación en el país y colocación laboral de los inmigrentes, inspeccionar los buques e intervenir en el desembarco de los inmigrantes proponer al PEN todas las medidas tendientes a fomentar la inmigración, así como la reforma de las prácticas que resultasen nocivas administrar sus propios fondos llevar un registro foliado de entradas por orden de fechas

Define dos categorías de ingreso al país: inmigrantes y viajeros. Inmigrante es "todo extranjero jornalero, artesano, industrial, agricultor o profesor menor de sesenta años que llegue al país para establecerse pagando pasaje de segunda o tercera clase o teniendo el viaje pagado por cuenta de la Nación, de las Provincias o de las empresas particulares protectoras de la inmigración y colonización". Declararse inmigrante conllevaba ventajas tales como ser alojado y mantenido a expensas de la nación durante períodos que variaban entre 5 y 10 días, ser trasladado gratuitamente al sitio donde deseara fijar su residencia, introducir utensilios y herramientas libre de impuestos, etc. Los excluídos de ingresar en esta categoría son los "enfermos de cualquier mal contagioso o de cualquier vicio orgánico que los haga inútiles para el trabajo", los dementes, mendigos, presidiarios o criminales y los mayores de 60 años que no sean jefes de familia. Estos deben ser reconducidos a expensas del transportista.

El control de ingreso se realiza en los buques -la ley no define ninguna otra vía de acceso- previo al desembarco. Los buques son "visitados por una junta compuesta por un médico de sanidad, un empleado o delegado de la Capitanía del Puerto, y un empleado o delegado de la Oficina de Inmigración de la localidad con el objeto de investigar el estado sanitario del buque, exigir los informes necesario del capitán y los pasajeros, y examinar si han sido observadas las disposiciones de esta ley". Este control tiene dos objetivos principales: primero, chequear si los transportistas respetan las normas de seguridad e higiene (es decir, proteger al inmigrante de las arbitrariedades de las empresas de transporte) y controlar la documentación visada por delegación o consulado argentino en los puertos de embarco. Puesto que quienes se declaraban inmigrantes lo hacían antes de embarcar, ya ingresaban al país amparados por los artículos 20 y 25 de la Constitución Nacional que les permitían, entre otras cosas, "ejercer su oficio, industria o profesión" libremente.

Esta ley no habla de ilegalidad en el ingreso o en la permanencia -los inmigrantes pueden permanecer el tiempo que deseen- y las multas que la Oficina de Inmigración está habilitada para imponer y percibir tienen como objeto a los transportistas que infrinjan la ley en detrimento de los inmigrantes. Claramente, el objetivo de la ley es que los inmigrantes lleguen y se queden, y puede decirse que prácticamente no hay selectividad. La ley está pensada como un instrumento de protección al inmigrante, y el poder de policía del Estado apunta más bien a quienes lo transportan y lo contratan (las Oficinas de Trabajo dependientes de la Oficina de Migración deben vigilar a los empleadores) que a los mismos inmigrantes.

Las leyes de Residencia y de Defensa Social

Si bien estas leyes fueron posteriormente derogadas (la ley de Residencia recién en 1958), las atribuciones que acordaran al Poder Ejecutivo fueron incorporadas a través de otras normas, aunque no exactamente de la misma manera.

Decreto reglamentario de la ley 817 Hacia 1920 se reiniciaron las migraciones que la primera guerra había detenido. Este decreto, cuya finalidad es especificar los requisitos y criterios para el ingreso de inmigrantes, ya habla de la necesidad de instrumentar medidas "para contener la corriente (inmigratoria) que fuese viciosa e inútil". Crea la Junta de Visita de Inmigración y fija los siguientes requisitos de desembarco: declaración visada por cónsul argentino, pasaporte y certificado judicial o policial del extranjero, ficha estadística. La falta de documentación en regla impide el desembarco. La Dirección Nacional de Migraciones es la autoridad de aplicación y ejecución de la ley, y puede delegar funciones de control de desembarco en la Prefectura o la Dirección de Rentas.

Un decreto de 1938 establece la exigencia de un permiso previo de libre desembarco otorgado por consulados argentinos en el exterior previa cumplimentación de serie de requisitos documentales. Es decir que el Estado está en condiciones de autorizar o denegar el ingreso o la permanencia con anterioridad al traslado y desembarco. Ya es posible hablar de inmigrantes ilegales por el ingreso, y comienza a aparecer un organismo específico de control (la Prefectura Marítima) cumpliendo funciones auxiliares de la autoridad migratoria.

Decreto 4805 (Admisión, permanencia y expulsión de extranjeros) Decreto 4418 (Reglamento de Migración)

Estos decretos datan de 1963 y 1965 respectivamente. Ambos tienen como objetivos unificar "un conjunto asistemático y en ciertos casos contradictorio de normas reglamentarias", y dar un instrumento legal más sólido a la función policial del Estado en lo que respecta a los extranjeros. El decreto-ley 4805 aclara que el art. 14 de la Constitución Nacional "no ampara al extranjero que logra ingresar al país eludiendo el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley de inmigración" -es decir a los ilegales por ingreso. Establece que la Dirección Nacional de Migraciones otorgará permisos de ingreso con permanencia definitiva o temporaria, y sus respectivas prórrogas, con lo cual también es posible devenir en ilegal por exceder la permanencia autorizada. Los ilegales pueden ser expulsados por la DNM, cuyas atribuciones en este respecto son similares a las que la ley de Residencia otorga al Poder Ejecutivo. La DNM tiene poder de policía sobre los extranjeros en todo el territorio nacional, y puede ordenar su expulsión (e incluso su detención a los efectos de garantizar la expulsión) mediante un procedimiento administrativo. Si bien a diferencia de la ley de Residencia, la expulsión puede ser apelada ante autoridad judicial, los plazos para la apelación (5 días) sumados al desconocimiento de los extranjeros hacen que en los hechos las expulsiones se decidan sin intervención del juez. También establece funciones de Policía Migratoria Auxiliar para la Prefectura, la Policía Federal y la Gendarmería, con lo que se refuerza el control de los pasos terrestres.

El decreto 4418 deroga la mayoría de esas normas "asistemáticas y contradictorias" y propone un cuerpo normativo "simple y coherente" para sistematizar los regímenes de admisión, ingreso, permanencia y salida de extranjeros. La admisión (otorgada por vía consular) no garantiza el ingreso (acordado tras el cruce de frontera) que a su vez limita el período de permanencia y las actividades legalmente autorizadas.

Este reglamento agrega nuevas funciones a la DNM: proveer lo necesario para la prevención y represión de la inmigración clandestina fiscalizar admisión, ingreso, permanencia y egreso de los extranjeros dictar normas interpretativas y reglamentar los procedimientos inherentes a sus funciones

A partir de este reglamento aparecen nuevas categorías de admisión que limitan la permanencia y el trabajo de los exranjeros. Es posible ser admitido como residente permanente o temporario. Pueden solicitar la residencia permanente los inmigrantes, los refugiados, los ex-residentes y los familiares de argentinos. Las inhabilitaciones refieren a enfermedades, antecedentes delictivos y "antecedentes que hagan presumir comprometerán la seguridad nacional o el orden público". Pueden solicitar la residencia transitoria (los plazos varían de tres meses a un año renovable) ciertos trabajadores temporarios, turistas, trabajadores de temporada, pasajeros en tránsito, asilados políticos y tráfico vecinal fronterizo. La diferencia entre trabajadores temporarios y trabajadores de temporada es que los últimos son contratados colectivamente, con autorización del Ministerio de Trabajo y entran y salen del país bajo responsabilidad del contratante. Obviamente, esta modalidad apunta a los trabajadores limítrofes en las economías regionales. El ingreso por tránsito vecinal fronterizo habilita a permanecer en el país durante 72hs. y en un radio de 50km. del punto de ingreso. La única documentación requerida es la del país de origen. Los turistas, los pasajeros en tránsito y tráfico vecinal fronterizo no pueden desarrollar tareas lucrativas. Los turista de países no limítrofes ingresan con pasaporte visado en consulado.

Estas categorías de admisión otorgan diferentes plazos de permanencia y condicionan las actividades que se pueden desarrollar. El trabajador de temporada que abandona el puesto para el que fue contratado pero permanece en el país se convierte en ilegal, al igual que el que entra como turista y excede la permanencia o trabaja. Otra novedad es que tanto los empleadores como quienes dan alojamiento deben controlar la documentación que certifique la habilitación para trabajar o la permanencia legal, y en caso de incumplimiento deben denunciar ante la autoridad migratoria.

Las disposiciones y funciones que establecen estos dos decretos dejan en claro que el fomento de la inmigración ya es cosa del pasado. Ahora, la función primordial del Estado respecto a la inmigración es controlarla mediante una detallada especificación de las categorías de admisión y las obligaciones que conllevan. La DNM ve ampliadas y legitimadas ses funciones de control de la DNM vía Policía Migratoria Auxiliar, la obligatoriedad de denuncia de los ilegales por parte del ciudadano común y las posibilidad de determinar sus procedimientos en función de su interpretación de la legistlación. Si bien la ley 817 recién fue derogada en 1981, de hecho su espíritu se halla suspendido. Es cierto que todavía es posible obtener una residencia permanente declarándose "inmigrante", pero el decreto 4418 aclara que "en cumplimiento de la política inmigratoria fijada por el Poder Ejecutivo, la DNM formulará en cada caso las valoraciones pertinentes acerca de la utilidad y oportunidad de la autorización de ingreso con "residencia permanente" a los extranjeros que lo soliciten". Lo ambiguo de esta formulación hace que "en cada caso" pueda referise tanto a cada solicitud en particular como a todas las solicitudes presentadas en un período determinado. En síntesis, esta reglamentación comienza a reflejar los vaivenes de un mercado de trabajo que se contrae y la mayor presencia de los migrantes limítrofes (ver Cuadro 1), que ingresan por vía terrestre y tienen otro patrón de ocupación, movilidad y asentamiento.

Por otra parte, es interesante destacar que en 1964 -es decir un año antes de la sanción de este reglamento- se abre una amnistía para migrantes limítrofes que radica a 216.677 extranjeros. Si consideramos que el censo de 1960 enumera 467.2607 extranjeros limítrofes, la cifra de amnistiados es considerable, especialmente teniendo en cuenta que las amnistías sólo comprenden a quienes ingresaron en el país con anterioridad a la fecha de la amnistía y pueden acreditar cierto período de residencia. Esta cifra de amnistiados es indicativa del patrón migratorio distinto de los limítrofes respecto de los migrantes de ultramar: evidencia que para los primeros la decisión de permanecer en el destino argentino no es una decisión firme al momento del ingreso, sino que depende de la inserción en un mercado de trabajo fluctúa. Las cifras de esta amnistía también indican que la acumulación de limítrofes en condiciones ilegales era reciente, ya que la amnistía de 1958 (para todos los extranjeros) radicó sólo 31.496 personas.

Decreto-ley 17.294
Represión de la inmigración clandestina

El título de este decreto de Onganía, de sólo 15 artículos, es de por sí elocuente. Esta norma retoma con más fuerza tres aspectos del reglamento de migración: primero, que los residentes temporarios que no están expresamente habilitados por la autoridad migratoria no pueden trabajar. Segundo: los dadores de trabajo y alojamiento deben exigir comprobantes de residencia legal y autorización para trabajar; y los empleadores que infrinjan está ley serán multados por la DNM previo procedimiento sumario. Tercero: la DNM ejercerá poder de policía migratoria en todo el territorio de la República (ya no sólo en los lugares de ingreso), pudiendo delegar funciones y facultades en la Policía Migratoria Auxiliar o en autoridades provinciales.

El art. 20 de la Constitución Nacional, que afirma que "los extranjeros pueden ejercer su industria, comercio o profesión" resulta en la práctica restringido. Sólo los extranjeros que acrediten ingreso y permanencia legales gozan de los mismos derechos civiles que los "habitantes". Frente a esta violación de un derecho constitucional es posible adoptar dos actitudes, no del todo contrapuestas. Por un lado, desde un punto de vista garantista, la legislación que va en contra de derechos civiles es claramente inadmisible. Pero si se considera la evolución histórica de los procesos migratorios y de las normas que apuntaron a fomentarlos o regularlos, también es evidente que la constitución recoge la preocupación poblacional de la élite argentina del siglo XIX y que como tal los artículos constitucionales referidos a la inmigración hablan de su fomento y no de su regulación. En términos muy sencillos, desde la perspectiva de los constituyentes de 1853 más es decididamente mejor y el objetivo es retener a los inmigrantes.

Cien años después, la situación claramente es otra, pero así como la ley Avellaneda no provocó la inmigración europea, la legislación restrictiva tampoco puede detener la limítrofe. Los procesos que disparan las migraciones son sumamente complejos, pero el desencadenante parecieran ser casi siempre los diferenciales socio-económicos entre regiones. Cuando migrar es una decisión impostergable, el primer destino tiende a ser el más próximo. En el caso de la migración europea, los destinos fueron necesariamente Estados Unidos, Argentina, Canadá, Australia, etc. porque un destino europeo era inviable cuando toda Europa estaba expulsando población. Poco después de la segunda guerra mundial, al igual que en la actualidad, los migrantes europeos migran al interior de Europa, a los destinos más próximos, y lo mismo ocurre con los mejicanos y Estados Unidos, con los limítrofes y Argentina. Y probablemente sea tan equivocado pensar que la legislación restrictiva produzca una interrupción en los flujos como creer que basta una política de puertas abiertas para que acudan los inmigrantes.

Que esta legislación restrictiva no detuvo la permanencia ilegal de los migrantes limítrofes lo prueban las cifras de la amnistía de 1974, que radicó a 147.383 extranjeros limítrofes. Esta cifra es exhorbitante si se considera que, según datos censales, entre 1960 y 1970 la población limítrofe aumentó en 66.590 personas. Claramente, los diferenciales socio-económicos exceden los reglamentos migratorios.

La ley 22.439
Ley general de migraciones y de fomento de la inmigración

Recién en 1981 una ley de la última dictadura militar sustituye de jure a la ley Avellaneda, que en los hechos venía siendo reemplazada por la sucesión de decretos y reglamentos que modificaron las categorías de ingreso y permanencia y el derecho al trabajo de los inmigrantes. En sus considerandos, afirma que la ley 817 se encuentra derogada por via del desuetudo, que aunque se encuentre formalmente en vigencia "no existe posiblidad jurídica ni práctica para su aplicación", y que el decreto 4805/63 "es en esencia la verdadera ley" que regula la inmigración y contribuye a tipificar y establecer las facultades del ente regulador del proceso de las migraciones, es decir de la Dirección Nacional de Migraciones. Además de derogar la 817, deroga la ley 17.294 y el decreto 4805, cuyos principios incorpora. Puesto que no incluye un reglamento migratorio, continúa en vigencia el 4418.

La ley afirma el fomento de la inmigración europea y la de aquellos extranjeros "cuyas características culturales permitan su adecuada integración en la sociedad argentina". Es atribución del Poder Ejecutivo establecer los lineamientos generales de inmigración a propuesta del Ministerio del Interior (quien a su vez delega esta facultad en la Dirección Nacional de Migraciones).

La DNM es la autoridad de aplicación de la ley, con competencia para "entender en la admisión y el otorgamiento de permisos de ingreso o de residencia en la República para extranjeros (...) para controlar su ingreso, egreso, permanencia y ejercer el poder de policía de extranjeros en todo el territorio de la República". Define tres categorías de ingreso (residentes permanentes, temporarios y transitorios) y recoge la definición de ilegalidad por ingreso o por permanencia. Cuando la autoridad migratoria resuelve la expulsión de un extranjero, puede ordenar su detención hasta su salida del país. Los plazos de los recursos de reconsideración o apelación son breves. Empleadores y dadores de alojamiento deben responsabilizarse de denunciar ante la autoridad migratoria a quienes permanezcan ilegalmente o trabajen sin estar autorizados para hacerlo. Además, retoma los postulados de la ley de Residencia respecto de las inhabilitaciones para el ingreso y causales de expulsión.

Esta ley tiene una sección de disposiciones complementarias que recortan aún más los derechos civiles de los migrantes con permanencia ilegal. Además de extender la obligatoriedad de la denuncia a hospitales, centros asistenciales, escribanos, etc., impide el ingreso a la escuela a todo estudiante que no acredite, "para cada curso lectivo, su calidad de residente permanente o temporario habilitado". Finalmente, para verificar el cumplimiento de esta ley, la Dirección Nacional de Migraciones "puede entrar libremente y sin notificación previa a los lugares o locales comerciales, industriales, educacionales, hospitalarios, asistenciales y toda aquel en el que exista o medie presunción de infracción a la presente ley". Es decir que el poder de policía acordado a la DNM la autoriza a allanar sin orden ni presencia de juez, y ante la sola sospecha de infracción, con lo que se invierte el orden de la prueba: no se presume la inocencia sino la culpabilidad. Demás está decir que esta atribución afecta no sólo a los migrantes ilegales sino a todos los que se hallen presentes en los lugares de allanamiento.

Decretos 1434/87 y 1023/94
Reglamentos de migración

El decreto 1434 de 1987 reglamenta el decreto-ley 22.349 que reemplaza a la ley 817 y deroga el reglamento anterior (decreto 4418/65). Este decreto es aún más restrictivo que la ley, ya que su artículo 15 especifica que sólo se concederá residencia (permanente o temporaria) a:
a) profesionales, técnicos o personal especializado requeridos por empresas o personas establecidas en el país
b) empresarios, hombres de negocios, artistas, deportistas
c) científicos, profesores, escritores o personas de especial relevancia en el orden cultural, social, político, etc.
d) migrantes con capital propio suficiente para el desarrollo de su actividad industrial, comercial, agropecuaria, minera o pesquera, circunstancia que se deberá acreditar debidamente a juicio de la autoridad de aplicación
e) religiosos pertenecientes a cultos oficialmente reconocidos
f) extranjeros que por sus especiales condiciones o circunstancias personales revistan une especial interés para el país
g) padres, hijos o cónyuges de argentinos o de residentes permanentes o temporarios o de las personas mencionadas en los incisos precedentes.

El migrante "clásico", el que migra en busca de un trabajo, no está comprendido en la clasificación anterior. Las fronteras están virtualmente cerradas para los inmigrantes pobres. Entonces, el efecto de estas restricciones fue la acumulación de migrantes ilegales por la permanencia, ya que los migrantes "clásicos" de los países limítrofes continuaron ingresando como turistas, munidos únicamente de pasaporte y sin necesidad de visa, como residentes en tránsito con plazos de permanencia de hasta tres meses prorrogables. Evidencia son las cifras de la amnistía de 1992: 212.000 extranjeros limítrofes radicados8 . Nuevamente ocurre que los limítrofes radicados por amnistía son muchos más de los que marca el incremento intercensal.

La única modificación importante que propone el reglamento respecto de lo que fija la ley se refiere a la capacidad de allanamiento de la DNM, que puede "entrar libremente y sin notificación" únicamente "si no mediare objeción del responsable del lugar". De todos modos, esto no modifica demasiado las cosas, ya que una ley es superior a un decreto, y al no estar especificada la forma de la objeción del responsable (¿cómo acredita el responsable que es el responsable? ¿alcanza con decir "no" o debe ser por escrito?, ¿a quién se debe notificar la objeción? ¿y si el responsable es el presunto ilegal?, etc.) no es seguro que un particular cualquiera pueda detener el allanamiento.

Por otra parte, por la vía interpretativa (la interpretación y aclaración es función de la DNM), el inciso f) del art. 15 favoreció a los inmigrantes europeos. La resolución 700/88 de la DNM expresa que: "corresponde valorar la situación de aquellos inmigrantes originarios de los países europeos, de los que han provenido mayoritariamente las corrientes inmigratorias que han servido de base al crecimiento y desarrollo de nuestra nación, que con los países aludidos nos unen lazos sanguíneos, similitud de costumbres, identidad de creencias, razones de por sí valederas para considerarlos comprendidos en el régimen de excepciones preceptuadas en el Art. 15 inc. f) del decreto 1434/87".

El decreto 1023/94, que deroga el 1434/87, establece el reglamento actualmente vigente. En sus considerandos sostiene que el 1434/87 fue dictado en el marco de una profunda crisis económica y que por eso adopta medidas excepcionales en política migratoria -básicamente, el cierre formal de fronteras para aquellos migrantes sin suficiente capital propio. El nuevo reglamento, que se califica a sí mismo "de transición", es prácticamente idéntico al anterior salvo en algunos puntos. La modificación más importante que introduce es en el artículo 15, donde reagrupa algunas categorías y agrega una: e) trabajadores contratados siempre que la contratación se celebre por escrito, sin quitar la referida a migrantes con capital propio ni a los extranjeros provenientes de países que por razones geográficas, históricas, económicas, etc. justifiquen un tratamiento especial. Entre las inhabilidades absolutas de admisión cita el "permanecer ilegalmente en el país por más de 30 días corridos" (esto era una inhabilidad relativa para el 1434/87). Sólo excepcionalmente se otorgará residencia permanente a los extranjeros que se encuentren residiendo legalmente en el país; es decir que quien entra como turista, o estudiante, sólo excepcionalmente puede acceder a la residencia permanente.

Lo fundamental de este decreto es la exigencia de un contrato de trabajo con firmas certificadas (y donde el contratante debe presentar al día sus recibos de DGI y Seguridad Social), que en la práctica opera como un freno en el contexto de un país donde crece el cuentapropismo entre los trabajadores nativos. En los hechos, este condicionamieto complejizó el trámite y abrió un verdadero mercado negro de contratos de trabajo falsos o mellizos (residencias adjudicadas a distintas personas pero con el mismo número de expediente). Además, como esta legislación excluye explícitamente la aceptación el cuentapropismo, aquellos migrantes que vienen a trabajar como cuentapropistas (tales como las vendedoras bolivianas, o los que hacen changas de construcción) aunque no sean desocupados no pueden acceder a la residencia legal.

Estado, administración pública y política migratoria

Aún cuando "técnicamente" las fronteras no están cerradas, impedir la normalización de la situación de residencia resulta, en los hechos, un cierre de frontera pos-migración. Al permitir la entrada pero no la permanencia, se acumula una gran cantidad de ilegales cuyos derechos civiles están fuertemente recortados: sus viviendas pueden ser allanadas, pueden ser detenidos administrativamente, sus hijos pueden ser rechazados en la escuela, en caso de robo o atentados no pueden hacer la denuncia policial, etc.. La condición de ilegalidad, sumada al desconocimiento y la suspensión de ciertos derechos civiles que el artículo 14 de la constitución acuerda a todos los "habitantes" del país, genera una perversa situación de vulnerabilidad ante el poder de policía delegado en la Admninistración Pública, autorizada para definir, juzgar y castigar por el incumplimiento de disposiciones que son casi incumplibles. Es alarmante la medida en que la administración ejerce un poder de policía que en todo caso corresponde al ministerio público, y es perverso que construya aquellos mismos sujetos que va a castigar. Las características restrictivas que fue adoptando la normativa migratoria, al focalizarse en el control de la permanencia y no en el impedimento del ingreso, más que detener el flujo de migrantes generan un grupo de población doblemente vulnerable: primero, por la condición de ilegalidad, y segundo porque esa condición puede ser castigada (detendia y expulsada) adminstrativamente. Puesto que la apelación ante autoridad judicial no es de oficio, gran parte de las expulsiones se efectivizan sin intervención del juez.

Todo Estado tiene derecho legítimo a fijar la política migratoria que crea conveniente, y a castigar a quienes la violen. En los últimos años, con el voto a favor del parlamento, Estados Unidos restringió dramáticamente los derechos civiles de los ilegales, lo que demuestra que las políticas restrictivas no provienen sólo del Poder Ejecutivo. Lo que debe considerarse como una luz de alerta en el caso argentino es justamente la falta de discusión parlamentaria en torno a la normativa migratoria. En la práctica, el Poder Ejecutivo avaló las propuestas de la DNM, eludiendo la discusión parlamentaria que suele ser más representativa de intereses sectoriales y más garantista desde el punto de vista de la salvaguarda de derechos sociales y civiles. No es ningún secreto que el Poder Ejecutivo es el menos garantista de los tres poderes, y en este caso lo alarmante es que el poder de control que las leyes de Residencia y de Defensa Social acordaron al Poder Ejecutivo, este lo fuera delegando en la Dirección Nacional de Migraciones y en su Policía Migratoria Auxiliar. No deja de ser preocupante que un organismo administrativo pueda definir un delito, ser la parte que acusa, la parte que juzga y el policía que detiene y expulsa.

Las amnistías que facilitaron la regularizacion de los ilegales intentaron resolver los efectos de esta situación de "entrada libre-permanencia obstaculizada", pero esto pareciera estar a punto de convertirse en cosa del pasado: todo indica que la legislación migratoria será cada vez más dura. Hay un telón de fondo del cambio de legislación (no sólo respecto del incremento de las restricciones sino también de giro de las leyes a los decretos) que en alguna medida puede sospecharse de influir: me refiero al cambio en la composición de los flujos migratorios. La historia es lo que fue y no lo que pudo haber sido, pero es inevitable preguntarse si la trayectoria de la legislación migratoria hubiera sido la misma en caso de seguir teniendo como ingresantes principales a migrantes europeos. El ejemplo de la vía interpretativa del inciso f) art.l5 del decreto 1434/87 es elocuente en este sentido. La pregunta acerca del prejuicio y del racismo cultural es una pregunta obligada, y en el caso de los migrantes limítrofes su respuesta pareciera ser tan vergonzante que el Estado sólo la puede decir en la voz baja (pero no por ello menos poderosa) de la administración, en vez de transparentarla en una ley.

NOTAS

2 Marshall, Adriana. 1983. Las migraciones de países limítrofes en la Argentina. En: Memorias del Congreso Latinoamericano de Población y Desarrollo. El Colegio de México, UNAM, PISPAL.

3 Oszlak, Oscar (comp.). 1984. Teoría de la burocracia estatal: enfoques críticos. Ed. Paidós, Buenos Aires

4 . Op.cit. pp. 19-21.

5 Hay algunas iniciativas previas relacionadas al fomento de la inmigración, tales como la creación de una Comisión de Inmigración en 1820 y la ley de Enfiteusis de 1826 que autorizaba a los extranjeros a utilizar las propiedades públicas a cambio de un canon anual.

6 De ahora en más, utilizaré la denominación "Dirección Nacional de Migraciones", haciendo caso omiso de los cambios de nombre que haya sufrido en el período en cuestión.

7 Si se compara el aumento de limítrofes según los censos con los radicados por las amnistías, suelen ser más los amnistiados que los censados. Esto no es del todo sorprendente: es usual que en los censos los migrantes limítrofes aparezcan subenumerados, ya que pueden declararse migrantes internos.

8 Cifra provisoria a junio de 1997. Fuente: División de Estudios y Políticas de Población, Subsecretaría de Población, Ministerio del Interior.

Buscar en esta seccion :

Congresos en CDROM - Versión 2.2 - ON-LINE
Equipo NAyA - 2002

Sitio integrante de la Red NAyA de sitios de antropología y arqueología. https://www.equiponaya.com.ar/congresos/
info@equiponaya.com.ar Ultima modificación de esta página 16/9/23

Especial Educación y Antropología II - © 2003 Equipo NAyA

• info@equiponaya.com.ar
• Institucional equiponaya.com.ar
• ISSN : 0329-0735