LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA EN LA ELABORACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: LOS "MENORES" EN LA AGENDA DE GOBIERNO

Presentación

Nos distanciamos de enfoques que, desde una intención pragmática, suelen pasar por alto a la definición del problema como una etapa relevante en el proceso de conformación de una política pública. Desde esa posición algunos autores proponen concentrarse en las soluciones de los problemas, ya que son estas los verdaderos objetivos de las políticas8 . Por el contrario, aquí sostenemos que la importancia del momento de la definición radica en que la solución o la acción que se adopte en torno a un asunto está íntimamente relacionada con los términos en que se lo defina. Los problemas no se presentan como dados, son construcciones que se realizan dentro del juego de las políticas públicas. Se trata de un proceso dinámico de interacción, en el que se puede hablar de lucha política por establecer quién y cómo define una cuestión que puede convertirse en problema y entrar así definido en la agenda de gobierno. Siempre esa definición es una construcción analítica subjetiva que conlleva una gran importancia estratégica en términos del control de entrada en la agenda de gobierno.

Para hacer gráfico este momento crucial en el proceso de elaboración de las políticas públicas llamaremos la atención sobre el sistema de minoridad en Argentina. ¿Cuándo los menores de edad se vuelven un problema público? ¿Quién y cómo lo define? ¿Cuándo se produce la primera toma de posición al respecto por parte del Estado? ¿Cómo se mantiene o no el asunto en la agenda de gobierno? ¿Qué cambios se producen en la definición a través del tiempo, si es que los hubo? Un dato llamativo es la calificación de menores a un determinado grupo socioetáreo y no la denominación más corriente de niños/as y adolescentes. Este término proviene del saber jurídico y nos provee de una clara señal acerca de la definición del problema (la ambigüedad de esta categoría abarca y confunde desde menores abandonados hasta menores infractores). Se puede adelantar, a modo de hipótesis, que esta denominación no es ingenua. Si de por sí la niñez se define a partir de una característica negativa respecto a lo que no es adulto; en el caso de los menores la negación es doble: no son adultos y no son niños/as o adolescentes. Es decir, menor legalmente es quien no ha alcanzado una determinada edad que se considera la mayoría, a partir de la cual se es plenamente responsable de los actos individuales y poseedor por completo de todos los derechos ciudadanos, pero además el menor tampoco es encasillado en los compartimentos tradicionalmente atribuídos a la infancia y a la adolescencia. Por ahora, con esta primera aproximación, son menores porque aún "carecen de ...la edad, ...la responsabilidad, ...¿los derechos?" De este modo determinado grupo socioetáreo se hace acreedor de derechos especiales de protección y de la intervención tutelar del Estado.

El proceso de elaboración de políticas públicas y el poder de la definición del problema

El análisis de las políticas públicas ha sido abordado frecuentemente, a instancias de Harold Laswell entre otros, como un proceso por etapas sucesivas. Así diferentes autores han caracterizado a este proceso con cinco, seis, ocho etapas o aún más. Básicamente se esquematiza de la siguiente manera: a) un asunto o cuestión que merced a las percepciones y acciones de ciertos actores cobra condición de público y demanda la intervenvención estatal; b) definición del problema; c) elaboración de alternativas de soluciones (entendidas como la resolución de actuar o aun de no actuar); d) la toma de decisión; e) la implementación y ejecución y f) la evaluación. Tal caracterización, que bien puede responder a razones didácticas o metodológicas, ha sido duramente criticada por Charles Lindblom entre otros, al señalar que "el método paso a paso corre el riesgo de caer en el supuesto de que la formulación de políticas se lleva a cabo mediante un proceso ordenado y racional (...) El que las políticas públicas se elaboren de esta forma debería ponerse en cuestión más que suponerse"8 . En efecto si bien la distinción por etapas puede ser instructiva para el análisis nos puede hacer creer que las políticas transcurren como una secuencia lógica.

Desde otra perspectiva, la teoría de los juegos ha enriquecido la visión estratégica de la dinámica del proceso8 . En este enfoque los jugadores participantes (electores, burócratas, políticos, grupos de interés) actúan racionalmente en busca de su propio interés. La estrategia seleccionada por cada jugador depende de la estrategia de los otros jugadores y de las diferentes arenas en que participe8 . De este modelo lo que rescatamos es que propone un marco de interacción permanente y definitorio para la elaboración de las políticas públicas.

Uno de los puntos críticos que se han señalado a los modelos que se fundan en la teoría de la acción racional, y la teoría de los juegos se sustenta en supuestos de una lógica o racionalidad maximizadora, es que con frecuencia los jugadores no buscan la opción óptima sino la aceptable; allí intervienen hábitos y conductas de rutina. Desde una perspectiva que prioriza la mirada sobre la cultura organizacional y el azar, la toma de decisiones en las instituciones se parece más a un bote de basura8 . Si bien estas críticas tienen la virtud de echar por tierra cualquier intento de encontrar un hilo exclusivamente racional a todo proceso de elaboración de políticas, pensamos junto con Jacques Lagroye, que esta concepción otorga demasiada trascendencia al azar8 , subestima las consecuencias de la interacción, ya que los agentes muchas veces llegan a fórmulas de consenso para definir los problemas, y sobre todo comparten un cierto discurso; "la interacción ordena el proceso al obligar a los actores a tenerse en cuenta mutuamente y coincidir en unas reglas mínimas"8 .

El análisis que plantea la distinción de momentos y la teoría de los juegos tiene elementos interesantes para aportar aunque nos vemos obligados a realizar algunas apreciaciones. Lo primero que debemos introducir en este sentido es el concepto de racionalidad limitada aportado por Herbert Simon8 . De este modo las acciones de los individuos son "racionales", restringidas por el marco institucional; son las organizaciones las que informan y actúan como guías para la acción de los individuos y por ende sólo teniendo en cuenta esto puede construirse un marco de interpretación. Aquí se entroncan la visión institucionalista y el escenario propuesto por la teoría de los juegos. Las acciones de los individuos adquieren significado y coherencia dentro del marco institucional, de la cultura organizacional (con sus reglas formales e informales) y a su vez en relación con las líneas de acción de los otros participantes del proceso. La racionalidad en los movimientos de cada uno de los jugadores sólo puede ser interpretada en este contexto. En este sentido entendemos por "interés" no la mera búsqueda de ganancia individual sino que preferimos interpretarlo desde una noción más flexible, para lo cual haremos uso de este concepto en el sentido propuesto por Pierre Bourdieu. Es decir, el interés está acotado y definido de acuerdo a su entorno; tal vez sea más ilustrativo como propone este autor denominarlo "ilusión"8 .

Si bien coincidimos en gran parte con las críticas que realiza Lindblom, pensamos que es posible, sobre todo en términos metodológicos, realizar una suerte de periodización analítica, sin pretensiones de absoluto correlato empírico. La cuestión no pasa por si hay o no momentos diferentes, que de hecho creemos que los hay (aunque es cierto que esta distinción no implica un ordenamiento racional), sino que se trata de no "olvidarse" que se está analizando un proceso político, es decir, con todas las características de interacciones y lucha que ya hemos mencionado, el cual se da dentro de un marco institucional que restringe las acciones posibles y a través de organizaciones que actúan en función del logro de objetivos en común. Nos estamos apoyando en el trabajo de Douglas North, quien distingue básicamente las instituciones como las reglas formales e informales que dan marco a la interacción, mientras que las organizaciones son los jugadores o agentes del cambio. Lo que nos interesa es la interacción entre instituciones y organizaciones8 . En esta interacción pensamos que la forma en cómo se definen los problemas se vuelve una instancia clave que marca el posterior desarrollo del proceso político y el cambio o no cambio de las instituciones y de las representaciones sociales.

Los problemas no se presentan como algo dado, pasible de descubrir; más bien cada problema es una construcción en la cual intervienen valores, intereses y cosmovisiones de los "participantes visibles"8 del proceso de elaboración de políticas: partidos políticos, medios masivos de comunicación, poder ejecutivo, poder legislativo, opinión pública y grupos de interés. Ellos son quienes definen cuándo una condición se vuelve problema, es decir, cuándo creen que se debe actuar (en sentido amplio actuar puede ser también omitir una acción).

Su importancia radica en que se trata de una instancia estratégica de control de entrada en la agenda de gobierno, que en tanto punto de partida delimita el escenario y los términos dentro de los cuales se construye la continuidad del proceso. Teniendo en cuenta las observaciones de Lindblom, planteamos que no se trata de analizar el proceso por etapas rígidas: más bien se trata de entenderlo como una periodización analítica que nos permite diferenciar una mejor caracterización de la interacción que nos interesa. En tal sentido, el momento de definición del problema juega un papel como punto de partida pero a su vez muy probablemente reaparezca luego en interacción con los sucesivos momentos (de implementación por ejemplo) que inciten a una redefinición del problema.

Para dar dimensión a la importancia estratégica de la definición del problema es pertinente traer algunas de las consideraciones de Janet Weiss8 referentes a tres papeles distintivos e interrelacionados que cumple la definición del problema en el proceso de las políticas públicas. En tanto apertura, la definición constituye el marco intelectual que guía y enmarca el proceso de debate de políticas. En tanto parte integral del proceso de elaboración de las políticas, la definición entra en interjuego con las acciones que recaen sobre ella; es un proceso dinámico en el cual pensamiento intelectual y conducta institucional se guían mutuamente. A la vez, la definición del problema para lograr consenso debe penetrar las principales redes de la arena política. Finalmente, la definición de un problema en tanto producto político, crea un discurso, localiza responsabilidades y moviliza la participación política en torno a determinados símbolos "iluminados" por esa definición.

Por lo expuesto hasta aquí consideramos que en la instancia de definir un problema se condensa la complejidad de la interacción y se pone en juego la capacidad política de los diferentes actores para imponer sus "visiones del mundo".

Cómo y cuándo los "menores" se vuelven un problema público

Así se crea una distinción entre las categorías de niño y menor. Ambas son construcciones sociales que surgen en determinados momentos históricos. Queremos destacar las diferentes connotaciones que adquieren ambas desde fines del siglo pasado y cómo se cristalizan institucionalmente a lo largo del siglo actual. En primera instancia nos apoyamos en el ya clásico trabajo de Philippe Ariés, quien sitúa el "descubrimiento" de la infancia como un lugar diferente al mundo adulto recién hacia fines del siglo XVII8 . A partir de allí la "infancia" se define como concepto desde un sentido negativo en relación con la adultez, es decir por lo que no es adulto8 .

Dentro de un contexto histórico específico, nos interesa hacer hincapié en el fenómeno de desplazamiento de los procesos de socialización de la progenie del ámbito privado a la esfera pública. Esto se pone claramente de manifiesto en Argentina con el surgimiento de la escuela obligatoria y por la aparición de un derecho tutelar por parte del Estado en detrimento de los derechos de patria potestad de los progenitores. La escuela se erige como una institución central de socialización relativa a la infancia y es a partir de ella que se delimita la noción de niño y la de menor. Aquellos que se integran con relativo éxito a la institución son inscriptos en el universo de los niños; mientras que aquellos que son rechazados porque no se "adaptan", porque son "distintos", porque son "rebeldes", se inscriben en el universo de los menores. La escuela funciona, de esta manera, con todas las caraterísticas de una institución normalizadora, con el poder y con el saber para definir qué es lo normal y qué lo anormal8 ; como la encargada de la demarcación de fronteras entre los campos de la infancia "normal" y la infancia "anormal" (en este caso será la infancia infractora). Los menores son los niños provenientes de los sectores de menos recursos que son rechazados por el sistema escolar y en torno a los cuales se constituyen un dispositivo institucional (Michel Foucault) y un campo específico (Pierre Bourdieu). Ambos sistemas, el educativo formal y el de minoridad, se prolongan a lo largo del siglo y nos hablan de dos formas de proveer mecanismos de socialización por parte del Estado.

El caso que nos incumbe se define y legitima a partir del saber judicial. Desde comienzos de este siglo, el Estado comienza a tutelar a los menores a través de la figura paternalista del juez, quien llega a tener un poder casi omnímodo para "disponer" del menor. Esta política se instrumenta en Argentina a partir de la ley del Patronato de Menores de 19198 , la cual alude a conceptos sumamente vagos como "riesgo moral y material" (artículo 15), que en la práctica operan a través de estereotipos y prejuicios sociales aplicados a los "otros", a los "diferentes": la infancia de los sectores pobres, de los inmigrantes y de los provincianos. Los menores, en tanto pobres y desamparados, pasan a ser objetos de compasión y de beneficencia; a la vez que al ser vistos como potenciales delincuentes pasan a ser objetos de control y represión. Los niños abandonados y los niños trabajadores se convierten en un problema público. A principios de siglo esta carátula recaía sobre los hijos de los inmigrantes europeos, mientras que hacia la década del cuarenta pasa a corresponder a los hijos de los migrantes de las provincias del interior del país y de los inmigrantes de países limítrofes.

Sobre esta ambigüedad y vaguedad de conceptos, que contienen tanto la legislación como los edictos policiales, las agencias judicial y policial definen y producen delincuentes víctimas "...los grupos sociales crean desviación dictando las normas cuya infracción constituye desviación, aplicando estas normas a determinadas personas y etiquetándolas como "outsiders". Desde este punto de vista la desviación no es el acto cometido por la persona sino más bien una consecuencia de la aplicación de normas y sanciones a un delincuente por parte de otros. El desviado es una persona a quien el etiquetamiento ha sido aplicado con éxito"8 . Desde esta perspectiva también existen estereotipos, demandas de rol y una carrera burocrática para los actores de las instituciones estatales intervinientes, dependencias del poder ejecutivo, del sistema judicial y la agencia policial. Estas instituciones aparecen aceptando la responsabilidad que la sociedad les delega para reeducar a los desviados desde una justificación ideológica de la defensa social8 . La sociedad es concebida como una unidad orgánica ahistórica y abstracta, se naturaliza el orden social, los delincuentes (considerados minoría) son la parte enferma, justificando la reacción de la sociedad por medio del Estado, que es el representante de la mayoría y del contrato social. Esta práctica de control social se muestra teñida de un discurso que hace énfasis en la protección y la reeducación para el bien de los menores. En la práctica, los institutos de menores actúan como mecanismos de selección y clasificación, victimizan a un determinado grupo socioetáreo, lo signan, lo estigmatizan y lo introducen en una carrera criminal (esto se refleja en los índices de reincidencia). Al respecto Foucault señala que los castigos no están destinados a suprimir las infracciones sino más bien a distinguirlas, a distribuirlas, a utilizarlas; por lo cual plantea a la penalidad como una manera de administrar los ilegalismos y el éxito de la prisión es producir y especificar la delincuencia8 .

Pero este proceso no puede entenderse como algo mecánico, ni se trata de constatar aquí su corroboración empírica. Son interesantes las contradicciones que se generan dentro del aparato estatal, los procesos de conformación de nuevas políticas, la lucha de las organizaciones por mantener las viejas instituciones, la incidencia del surgimiento de nuevos actores (en este caso las ONG) y las repercusiones de las políticas de ajuste global dictaminadas desde el área de economía. En tal sentido es que consideramos más rico para el análisis posicionarnos desde una perspectiva relacional en cuanto a la concepción de las relaciones de poder. Recogiendo herramientas metodológicas de diferentes corrientes teóricas, ponemos el acento en la interacción entre los diferentes actores colectivos dentro de determinados marcos institucionales.

Dentro del saber jurídico, que promueve y convalida este dispositivo institucional, en las últimas décadas se producen cambios significativos. Algunos autores hacen referencia a un cambio de paradigma, de un modelo tutelar a un modelo garantista8 . El primero se puede esquematizar rápidamente como fundado en una concepción de la defensa social y de la prevención de las supuestas causas del abandono y la delincuencia (justamente su interés no son las conductas sino las supuestas causas: un medio social y familiar enfermo, la herencia, la personalidad, etc.). Este modelo de "protección" e institucionalización del menor se prolonga al amparo del desarrollo del Estado de Bienestar. Desde medidos de la década del `70 comienza a tomar fuerza, dentro del saber jurídico, una concepción iushumanista desde la cual se reconoce a la infancia y a la adolescencia como sujetos de derecho; ésta es reconocida como el modelo garantista. La Convención Internacional por los Derechos del Niño del año 1989, promovida por la UNICEF y que en Argentina adquirió rango constitucional en la reforma a la Carta Magna del año 1994, es el mejor exponente de este nuevo paradigma. Esta nueva orientación, fomentada desde los organismos internacionales para la infancia, es señalada por muchos de los actores en el caso argentino como el camino a seguir.

A modo de conclusión

A lo largo de este trabajo abordamos el papel fundamental que jugó la definición del problema en la elaboración de las políticas públicas para cierto sector de la infancia: a partir de su construcción en términos de minoridad desde una perspectiva paternalista, se legitima y se articula todo un campo distintivo en cuanto a las políticas públicas.

Una característica propia de este campo es que instrumenta su forma de operar a través de categorías ambiguas que dan lugar a una importante cuota de arbitrariedad en su implementación. Esto es así, a pesar de posicionarse a partir del terreno jurídico donde la precisión de las categorías y conceptos es un requisito indispensable. Como dice P. Bourdieu refiriéndose al ejercicio de la violencia simbólica, la dominación "debe disimularse bajo el velo de las relaciones idílicas según el modelo oficial de las de parentesco, en fin, hacerse desconocer para hacerse reconocer"8 . Así, desde el modelo tutelar se crean8 menores para ser "protegidos" por el juez que hace las veces de "buen padre de familia". A la vez los menores son objeto de estudio para ciertas disciplinas y son clientes permanentes de un dispositivo institucional. Dado que estas categorías operan en conjunción con fuertes estereotipos sociales, un adolescente de las clases medias y más pudientes tiene una posición privilegiada respecto a los adolescentes de familias de sectores populares.

En este punto queremos retomar la discusión abierta en torno a la importancia central o no de la definición del problema en el proceso de elaboración de políticas. Un autor como Eugene Bardach enumera los que a su criterio constituyen los principales obstáculos a la hora de definir un problema8 , con el objetivo declarado de demostrar que estos son "esencialmente manejables". "La gente que dice que definir el problema es 'verdaderamente el paso más arduo', o frases por el estilo, se engaña a sí misma y mistifica innecesariamente el análisis de la política pública. Mi propósito en este trabajo era rescatar la visión del sentido común: la definición de problemas es ardua, pero saber encontrar las soluciones es realmente el reto del análisis y diseño de políticas"8 (el resaltado es nuestro). Este "pragmatismo optimista" simplifica al extremo el momento de la definición del problema para abocarse a la solución de los mismos, lo que de antemano se considera como lo más importante del proceso político. Sin embargo la realidad social no es tan simple y transparente, por ende no puede esperarse que el sentido común sea infalible. El objetivo primario de este artículo, a riesgo de ser acusado de mistificar el problema, ha sido destacar la importancia estratégica que conlleva la definición del problema en términos de control de entrada en la agenda de gobierno. En tal sentido pensamos que, tal como fueron analizadas, las políticas del área de minoridad corroboran y refuerzan estas apreciaciones.

Los problemas ingresados a la agenda de gobierno no son entidades de carácter ontológico, no se descubren ni se identifican, sino que se definen, como sucede con la categoría "menores". Son construcciones llevadas a cabo dentro de un proceso de interacción entre diferentes actores, cada uno con estrategias, intereses y un poder relativo propio.

En el transcurso del presente trabajo hemos hecho alusión a los diferentes roles que jugó la definición del problema en términos de menores. Desde esta perspectiva es importante contrastar cómo juega la definición del problema en los tres roles principales que señala J. Weiss8 : en tanto apertura del proceso de elaboración de las políticas, al definirse el problema en términos de los menores, ya sean abandonados o infractores, el debate se sitúa dentro de los parámetros de lo que hemos caracterizado como el modelo tutelar. Se crea un discurso que legitima y da forma a determinado dispositivo institucional, el cual atraviesa las instituciones y guía el accionar de las organizaciones. En esta última observación aparece el papel de la definición del problema como parte integral del proceso político. Es decir, como parte de la interacción permanente que caracteriza a este proceso. Al respecto, vimos cómo la terminología jurídica (o cuasi jurídica) se conjugó con visiones políticas y representaciones sociales para dar lugar a la definición del problema y su puesta en práctica. Finalmente la definición juega una instancia clave como resultado político, ya que colabora a posicionar y responsabilizar a los actores estatales desde lugares paternalistas, mientras que articula el discurso que deja a los menores como simples objetos receptores de compasión y/o represión.

Aquí nos interesa, además de señalar el poder de la definición del problema, evaluar su impacto en el proceso de las políticas. En tal sentido debemos tener en cuenta que "en muchas circunstancias apremiantes, los gobiernos deberán actuar por razones morales, jurídicas, políticas, operando con débiles razones cognoscitivas. En estos casos, las políticas públicas muestran con toda claridad que son sólo conjeturas causales sujetas a prueba, hipótesis de actuación susceptible de error"8 . Consideramos que ha quedado fundamentado que en este caso, la definición del problema se realizó en función de una necesidad sociopolítica de cierto sector social y en base a estereotipos y prejuicios sociales más que en función de sólidas razones cognoscitivas.

Desde una perspectiva de la dominación y el control, esta definición ha sido efectiva en las políticas que ha generado. En cambio si consideramos los objetivos explícitos y comunes a todo el campo, referidos a la resocialización, reeducación y protección del menor, estas políticas quedan muy lejos de lograrlos (mucho más si tomamos en cuenta aquellos objetivos que hacen eje en la familia). Este déficit tiende a incrementarse al evaluar estas políticas del modelo tutelar a la luz del derecho liberal democrático y de la normativa internacional vigente desde fines de la década pasada, referida a la infancia y la adolescencia.

Decir que los problemas no están dados sino que son construcciones que se realizan en la interacción entre diferentes actores no implica la imposibilidad de evaluar si una definición de un problema es buena o mala. Nos remitimos nuevamente a los tres roles principales que desempaña la definición. En primera instancia en tanto apertura del proceso es vital que una definición esté formulada de modo amplio e instrumental, de tal forma que permita abarcar en su totalidad el fenómeno (esto no supone luego no acotar el problema a formas tratables del mismo) y, además, planificar alguna solución. La definición debe ser formulada en términos instrumentales y debe ser evaluada por su operatividad, por su capacidad de focalizar la atención sobre variables manejables del problema. Al decir de David Dery la definición del problema debe ser vista como una oportunidad de mejorar8 , pues no puede dejar planteado el problema como irresoluble. Al respecto, es importante la coherencia interna y la solidez que sustente la definición del problema, sobre todo en la correspondencia lógica entre causas y efectos. En este sentido los menores, como definición, introdujo una forma de operar muy difícil, sino imposible, de evaluar. Desde el inicio esta definición promovió un razonamiento tautológico: el menor siempre era visto como delincuente o potencialmente delincuente ya que la razón estaba en su medio social enfermo. Esta "gran causa" de la situación en que se visualizaba a cierto sector de la infancia y la adolescencia, no se desagregó en componentes tratables y lo que se hizo fue sacar a los menores de su entorno.

Relacionado con el papel de apertura, debemos señalar que la definición o la redefinición tienen éxito según estén vinculadas con otros campos. Es decir, su fortaleza (que determina su éxito o fracaso para ingresar y mantenerse en la agenda de gobierno) se respalda en su correspondencia con el acontecer de otros campos que se orientan en la misma dirección o descansan sobre concepciones ideológicas comunes. En tal sentido, la definición debe tener cierto grado de contextualización y capacidad de jugar con lugares comunes. A esto se refiere Bárbara Nelson cuando plantea el uso de asuntos de valencia (asuntos de gran consenso afectivo) a modo de etiquetas del problema8 . En este aspecto debemos resaltar el éxito de la etiqueta menores, que durante varias décadas ha dado sentido y significado a las acciones del campo. En este poder de etiquetamiento de la definición inicial del problema radica sobre todo la explicación de que aún perduren estas políticas.

Respecto a esta definición del problema en tanto parte del proceso nos corresponde evaluar (siguiendo la propuesta de análisis de J. Weiss) qué actores son movilizados y cuáles son excluídos, qué instituciones son legitimadas y fortalecidas y cuáles son dejadas al margen. Desde la conformación del campo a principios de siglo, fueron los actores estatales quienes siempre ocuparon el centro de la escena, principalmente el Consejo Nacional del Menor, la policía y los jueces. Aquí no se trata de proponer un desplazamiento de unos actores por otros pero sí de observar que esta definición del problema, así como saca al menor de su entorno, no promueve formas de participación comunitarias. En cuanto a las instituciones, ya hemos aclarado que estas pueden ser formales e informales; por el lado de las informales ésta definición fortaleció los estereotipos más fuertes de ciertas clases sociales con respecto a otras; por el lado de las instituciones formales hemos señalado el poder casi omnímodo del juez para disponer del menor.

Por último, debemos evaluar esta definición del problema en tanto producto político. Esto nos lleva a considerar cuáles son los valores políticos que la definición resaltó y cuáles relegó. A esto nos referimos principalmente cuando realizamos las críticas al modelo tutelar y acotamos los aportes del nuevo modelo garantista. Detrás del modelo tutelar podemos rastrear un abanico de valores que van desde la beneficencia y la compasión hasta los que se fundan en el control y la defensa social; en ninguno de ellos se reconoce a los menores como sujetos. Dado que el proceso pedagógico ya por definición es un proceso intersubjetivo (entre sujetos cognoscentes), se priva a este campo de la posibilidad de lograr instrumentar políticas en un sentido estrictamente educativas. Esto último marca los límites de las políticas del área de minoridad desde su propia concepción. ¿Cómo intentar resultados educativos en instituciones que no fueron concebidas como tales? Por eso, y como reiterada conclusión, ratificamos la importancia central de la definición del problema y en este caso particular la necesidad de su redefinición bajo los lineamientos básicos de la Convención sobre los Derechos del Niño y mucho más ligada al campo educacional que al penitenciario.

CITAS

8 OSZLAK, Oscar y O'DONNELL, Guillermo; op. cit., Buenos Aires, 1976.

8 El proceso de elaboración de políticas públicas, pág. 12 y 13, Ed. Porrúa, México, 1991. Para este autor las políticas son el efecto de una red compleja de fuerzas sin principio ni fin. Sin pretenciones de polemizar, lo único que acotamos al respecto es que debemos distinguir entre la forma en que caracterizamos las políticas del uso de modelos que simplifiquen de la mejor manera esa complejidad y nos permitan llevar a cabo el análisis.

8 Para una interesante aplicación de la teoría de los juegos como estrategia de investigación al análisis de políticas ver Jonathan MOLINET, op. cit., México, . 1993.

8 TSEBELIS,George; op. cit., California Press, 1990.

8 MARCH,James junto a OLSON, Johan han desarrollado una teoría para la toma de decisiones en la administración pública denominada el modelo del basurero, en la que las organizaciones aparecen como fábricas o botes de soluciones en busca de problemas, el elemento característico es la coincidencia temporal azarosa entre la solución con un problema. "Organizing Political Life: What Administrative Reorganization Tells Us about Government"; en The American Political Science Review, pág.285-287, Vol.77, 1983. También en "El nuevo institucionalismo: factores organizativos de la vida política", revista Zona Abierta, pág. 34-35, núm. 63/64, 1994.

8 John Kingdom desarrolla una interesante propuesta en la que introduce el azar como una variable más junto a otras, rápidamente podríamos decir que una política sale a la luz cuando se abre una "ventana de oportunidad", es decir la coincidencia temporal de tres corrientes: la corriente de problemas, la corriente de políticas (alternativas de solución) y la corriente del impacto político. Op. cit. , Unites States, 1984.

8 LAGROYE,J.; op. cit., Buenos Aires, 1993 (el resaltado es nuestro).

8 SIMON, H. y MARCH, J.; op. cit., Barcelona, 1987 (la primera edición en inglés es de 1958).

8 Op. cit.; México, 1995.

8 Op. cit, México, 1993.

8 KINGDOM, J. ; op. cit.

8 WEISS, J., op. cit.,1989.

8 Op. cit., 1962.

8 Niñez, adolescencia y vejez se definen como secuencia, por falta o complementariedad, en relación al mundo adulto, de este modo la única definición en sentido positivo es el ser adulto. Ver NAUHARDT,M.op. cit., México, 1995.

8 AZAOLA, Elena; op. cit., México, 1990. También para el caso argentino en "La escuela como frontera", TALENTO, Miguel, op. cit., Buenos Aires 1991. Para un análisis similar para el caso francés CASTEL, Robert; "La escuela obligatoria y la invención de la infancia anormal", op. cit., Madrid, 1991.

8 Hacia fines del siglo XIX y comienzos del XX se produce un cambio estructural en la conformación social y urbana de la ciudad de Buenos Aires, debido principalmente al ingreso de un caudal significativo de inmigrantes (según el censo de 1914 el 58% de la población de la ciudad de Buenos Aires era extranjera). Con esto comienzan a originarse grandes problemas de vivienda, hacinamiento en los hogares obreros, aparece el "conventillo", falta el empleo, se explota a las mujeres y a los niños en los talleres y fábricas Según el Censo de población de 1914, en 22600 casas de comercio de Buenos Aires trabajaban 5600 menores, en 11100 fábricas y talleres trabajaban 6300, y a domicilio lo hacían 318. Nos apoyamos en datos de dos investigaciones coordinadas, para la secciones argentinas, por LARRANDART, Lucila, op. cit., Buenos Aires, 1990 y "Desarrollo de los tribunales de menores en Argentina: 1920/1983", op. cit., Buenos Aires, 1992.

8 BECKER, citado por Baratta, op. cit.

8 "El concepto de defensa social tiene subyacente una ideología cuya función es justificar y racionalizar el sistema de control social en general y el represivo en particular". PAVARINI, Massimo; op. cit., México, 1988.

8 Op. cit., 1989.

8 Emilio García Mendez lo plantea como un cambio de paradigma fundamental en el saber jurídico, op. cit., Bogotá, 1994. Elena Azaola se refiere a este cambio en términos de transición de un modelo a otro, ver "Posibilidades y límites de dos modelos de justicia para menores", op. cit., 1995.

8 WEISS, Janet; op.cit., pág.118, 1989 (la traducción es nuestra).

8 Citado por LAGROYE, Jacques; pág. 193, op.cit.

8 El término no es exagerado desde la perspectiva adoptada a lo largo del presente trabajo, es decir analizando el proceso en términos relacionales e interactivos y no en términos ontológicos y sustantivos.

8 Las principales dificultades son: 1- acotar los límites del problema para acotar su suboptimización, 2-evaluar el carácter e intensidad de los sentimientos ciudadanos, 3-"desempacar" el problema de cuestiones retóricas, 4-evaluar críticamente los componentes factuales o causales que conllevan ciertas definiciones, 5-deslegitimar definiciones basadas en sentimientos ciudadanos que vayan en contra del interés público. En AGUILAR VILLANUEVA, L.; op. cit., pág.231/232, 1993.

8 Op.cit., pág. 233, 1993.

8 Op. cit., pág. 112-117, 1989.

8 AGUILAR VILLANUEVA, L.; op. cit., pág. 68, 1993.

8 Op.cit.; pág. 25-26, 1984.

8 "Por asuntos de valencia (valence issues) entendemos aquellos asuntos o cuestiones que despiertan respuestas afectivas fuertes bastante unánimes, por lo que no se caracterizan como conflictivas o controversiales" NELSON, Barbara, "La formación de una agenda. El caso del maltrato a los niños", op. cit., México, 1993.

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