MUNICIPIO, PARTICIPACIÓN Y MODELOS DE GESTIÓN: EL CASO DE FLORENCIO VARELA.

Lic. María Cecilia Scaglia (Municipalidad de Florencio Varela).
Claudia Marcela Woods (Becaria de investigación UBA, categoría estudiante).

Presentación del trabajo.

En esta ponencia expondremos los resultados parciales de una investigación llevada a cabo entre los meses de marzo de 1996 y febrero de 1997, dentro del programa de becas de investigación otorgadas por la UBA. En el marco del proyecto se generó informalmente un ámbito de intercambio y discusión con una antropóloga que trabaja en el municipio considerado, de lo cual resultó este trabajo conjunto..

La temática específica que nos proponemos abordar aquí consiste en el análisis de los vínculos entre los procesos de gestión en el nivel municipal de gobierno y las demandas de consumos colectivos8 por parte de las organizaciones intermedias locales. Interpelando en particular el sentido de los espacios de participación abiertos por el municipio y las prácticas de las organizaciones en esos ámbitos, en relación a la trayectoria de construcción del poder político local.

Uno de nuestros objetivos en relación a esta temática es el de repensar, desde el análisis de nuestro caso, las tipologías con que en general se caracterizan desde las ciencias sociales los modos de gestión en el nivel local, y donde suelen considerarse opuestos los procesos participativos a las modalidades clientelistas o de control político.

Los criterios de elección del ámbito de investigación, el municipio de Florencio Varela, se refieren básicamente a las particulares condiciones socioeconómicas y demográficas de este distrito en relación a las existentes en lo que se conoce como segundo anillo del conurbano bonaerense8 , del que forma parte.

La historia reciente de urbanización del área metropolitana de Buenos Aires, el nuevo rol del Estado en el marco de las políticas de ajuste estructural, ligado a los altos índices de NBI y al bajo porcentaje de cobertura de servicios registrados en el conurbano bonaerense, y en particular en el segundo anillo (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994, Pírez, 1994), son el contexto donde ubicar la experiencia de gestión de uno de los municipios a la vez más pobres de esta área y con un importante relacionamiento con organizaciones vecinales, que merece especial atención del gobierno provincial debido a este aspecto en lo referente a implementación de planes y programas sociales.

Clientelismo vs.acción colectiva?

En análisis referidos al conurbano bonaerense (o a determinados municipios) sobre esta temática, se coincide en caracterizar la concentración de los recursos en el nivel provincial del gobierno y paralelamente identificar mecanismos caudillistas y clientelares en la gestión. Esta situación suele ser, en esta perspectiva, el principal impedimento para la participación popular como sustrato de la democratización de la gestión local. Es así que las expectativas de democratización se focalizan en la posibilidad de descentralización de los recursos, delegación del poder y mecanismos de participación y control de gestión. Esta cadena de asociaciones: democratización, participación, descentralización, se opone a la configuración que representan las categorías de control político, clientelismo y centralización, como diagnóstico de la situación imperante actualmente en los municipios.

Así por ejemplo, en estudios recientes, si bien se desmitifica la connotación premoderna que conllevan las relaciones patrón-cliente en relación al ideal de ciudadanía, y se contextualizan en situaciones de coerción y desigualdad social (rechazando así la "culpabilización de la víctima"), se siguen viendo como polos irreductibles el clientelismo y la participación. De esta manera, generalmente se analiza la acción política clientelar en términos de "...desestímulo y obstrucción de los canales de participación efectiva y la transfiguración de las reivindicaciones y demandas al Estado, en favores personales o clientelares." (Neufeld y Campanini, 1996: 154). Más allá de que esta sea efectivamente la modalidad operada en situaciones particulares, no es la única posible dentro de un modelo clientelar.

El caso de Florencio Varela, si bien puede ser caracterizado como de "control político" (Velázquez, 1994), muestra la existencia de prácticas participativas constituyentes del modelo.

El modo de gestión promueve la construcción de distintos ámbitos de participación de organizaciones intermedias, que forman parte de la metodología de casi todos los planes y programas sociales de las distintas áreas de gobierno. Por otro lado, la centralización de los recursos en instituciones provinciales se combina con la escaséz de recursos propios y con la crisis fiscal del Estado, factores todos que deberían limitar la capacidad del municipio de establecer relaciones clientelares. Además, las condiciones estructurales de desigualdad social que caracterizan a este distrito (un 32 % de población en hogares con NBI, un 24,1 % de desocupación, y sólo un 15 % de la población con acceso a redes de agua, gas y cloacas -INdEC-) hacen que los mecanismos tradicionales de clientelización resulten ineficientes.

En las conceptualizaciones acerca de estos mecanismos tradicionales, el clientelismo es visto como una modalidad política de transacciones subordinadas, basada en una situación de desigualdad de una parte de la población, que intercambia recursos por apoyo político, transformando las demandas de sujetos sociales en "favores" a sujetos individuales; es decir que privilegiaría un patrón atomizado de demandas, respondiendo a su vez con medidas fragmentadas y de alcance limitado (Gonzalez bombal y Palermo, 1987, Pírez, 1991).

Es válido entonces interpelar las posibilidades explicativas de estas dicotomías frente a los nuevos contextos en los que se desarrolla la acción política, donde la distribución de recursos no puede limitarse a intercambios individualizados.

Los procesos locales.

Partimos del supuesto de que la dinámica municipal no puede circunscribirse en sus relaciones y determinaciones a los límites del distrito, ni tampoco a los confines institucionales propios, y que el municipio y sus instancias de gobierno son una formacion histórica que debe ser encarada como tal .

Para entender las configuraciones del poder local, el sentido y las distintas formas que asume la participación, es necesario rastrear los procesos particulares de constitución del poder político.

Es pertinente entonces mencionar algunas situaciones significativas, que parecen contribuir a perfilar una orientación política con continuidad hasta este momento en lo referente a modalidad de gestión y en particular en lo que hace a la participación de organizaciones vecinales en esta modalidad.

La actividad de las entidades intermedias comienza a tener peso en Florencio Varela a partir de la década del ochenta, lo que está en relación con el crecimiento demográfico del distrito, que como todos los del segundo anillo experimentó un fuerte incremento en las décadas del 70 y 80. Hacia el final de ese período fue sólo Florencio Varela el que siguió incrementando su población a causa de las migraciones internas. En 1980, además, la MCBA ejecutó un plan de erradicación de "villas miserias", que expulsó 208.885 personas de la Capital Federal (Brunstein, Cuenya y Clichevsky, 1989, Pirez, 1994).

Paralelamente, grandes empresas inmobiliarias realizaron nuevos loteos, principalmente en distritos del segundo anillo, que en la mayoría de los casos no respetaban las normativas vigentes, y que por las condiciones de financiación fueron los que dieron albergue a buena parte de esta población. Lo que resulta significativo de este proceso es el hecho de que en su mayoría los nuevos barrios que se fueron formando carecían de los servicios mínimos y redes necesarias para garantizar una vida digna. Esta infraestructura fue consolidándose con el trabajo de las organizaciones vecinales que se crearon para satisfacer estas necesidades desde la acción colectiva, ya que el estado no asumía esta responsabilidad, en tanto que el municipio se limitaba a sus funciones meramente administrativas (Cavarozzi y Palermo, 1994).

Este contingente de migrantes provenía en parte de las villas erradicadas de la Capital Federal, que para esa época presentaba un crecimiento demográfico negativo, llevando consigo sus experiencias de lucha y organización popular, posibilitando entonces recurrir en los nuevos contextos a la experiencia acumulada, para la formación de organizaciones populares, y tejiendo una historicidad propia, independientemente de los intentos posteriores de coptación de estas experiencias por una lógica política estatal o partidaria.

Este tipo de participación de los residentes lograda por las organizaciones barriales fue interpretada como un modelo alternativo a la práctica política viabilizada tradicionalmente por los partidos políticos, que la represión del período militar había debilitado, que "...entretejió otros diagramas de participación popular de base local." (Bombal, 1985:114).

En Florencio Varela, el intendente electo en 1983 supo consolidar su acción de gobierno generando espacios de participación para estas organizaciones vecinales, en desmedro del aparato político partidario local. Fue precisamente este aparato político el que impulsó su destitución en 1985 a través del H. Concejo Deliberante, ya que sus prácticas clientelares se veían perjudicadas por el estilo de gobierno que venía prefigurándose. Es en este punto cuando el intendente destituído recurre al potencial político acumulado a partir de su relación con los líderes vecinales, y muchos de estos dirigentes se incorporan a su agrupación política, contituyéndose un entramado que hasta hoy sigue vigente. Con la consigna "aunque llueva y contra todo" recupera el gobierno municipal en las elecciones de 1987, consolidándose así la agrupación que hasta este momento sostiene al actual intendente.

Esta estrecha relación entre la estructura político partidaria y la red de organizaciones vecinales, que tiene su génesis en este proceso, resulta significativa a la hora de analizar las formas particulares que asume en el distrito la participación en el marco de un modelo de control político.

Un antecedente notorio en lo referente a estos espacios participativos construídos desde el poder local es el caso del COPOSO (Consejo de Políticas Sociales), que se conformó a causa de la crisis alimentaria vivida en el país en 1989. Este Consejo era el encargado de definir las políticas sociales8 a encarar para soportar la crisis, sin llegar al estallido social.

Estaba conformado por los miembros del gabinete, representantes de la iglesia, los consejeros escolares, y representantes de los Consejos de la Comunidad, integrados a su vez por las entidades intermedias y la militancia política de cada barrio. La línea de acción determinada por el COPOSO fue la creación de comedores populares en los barrios con fondos provenientes tanto del presupuesto municipal como del Plan PAIS, administrados por los Consejos de la Comunidad.

Esta experiencia intentó profundizarse como una modalidad de gobierno con la creación en diciembre de 1991 del PROGEL (Programa de Gestión Participativa Local) que intentó sistematizar la participación creando ámbitos permanentes de planificación y gestión en cada barrio (las Unidades de Gestión Local). De estos ámbitos participaban todas las organizaciones vecinales de los barrios en la etapa de diagnóstico y definición de lineas de acción, en tanto que se sumaban los funcionarios del gabinete en el momento de formulación de proyectos específicos y de toma de decisiones conjunta. Este programa requería para su continuidad y ampliación un gabinete relativamente homogéneo, sin embargo con el cambio de intendente ocurrido en 1992 el gabinete reflejaba ya el marco de alianzas que había impulsado al nuevo intendente, y las distintas áreas habían sido negociadas entre los referentes de cada agrupación. Esto motivó el fracaso del programa y su levantamiento.

Si bien la lógica política implicó que cada secretaría se transformara en el espacio preferencial para la acumulación política de cada agrupación, se sostuvo el estilo "participativo" de gestión supeditado a estos intereses, pero acotado a los espacios que pudiera generar cada una de estas áreas.

La experiencia participativa en los programas municipales.

La Dirección de Tierras y Vivienda fue la que impulsó las primeras experiencias en la construcción de espacios de participación cuando en el año 1987 crea el Programa de Regularización Dominial llamado Casa de Tierras. Las Casa de Tierras eran comisiones formadas en asambleas de vecinos cuya función era atender todos los problemas de dominio que pudieran existir en un barrio determinado, desde la existencia de un asentamiento hasta la falta de escrituras. Para atender a esta demanda las comisiones formadas atravesaban por un proceso de capacitación legal y técnica conducido por esta dirección, y conjuntamente con el área manejaban las negociaciones con el gobierno provincial o con propietarios privados, según los distintos casos.

Estas comisiones actualmente continuan su actividad relevando las demandas que puedan surgir en sus barrios y canalizándolas hacia el municipio, pero debido a que el grueso de los problemas de dominio ya están resueltos o en vías de solución perdieron relevancia en el marco de las políticas municipales. No es éste el caso de las comisiones de asentamientos, ya que aún existen muchos asentamientos en tierras privadas que no han podido ser regularizados, y en aquellos que fue posible la regularización las comisiones asumieron a veces el rol de sociedades de fomento, atendiendo las necesidades de consolidación urbana.

En esta línea de acción existen otros programas de relativa importancia de los cuales mencionaremos solamente los siguientes a modo ilustrativo.

Desde la Secretaría de Cultura se crearon, entre 1987 y 1990, 16 jardines de infantes comunitarios con la participación de las organizaciones vecinales. Conjuntamente con estas organizaciones se relevó la matrícula potencial, se definió el espacio a utilizar (en varios casos las sociedades de fomento cedieron sus propias instalaciones para el funcionamiento de los jardines) y se gestionaron los recursos que actualmente provienen en parte de la DIEGEP (Dir. de Enseñanza y Gestión de la Educación Privada) y en parte del presupuesto municipal.

Otro caso significativo dentro de este estilo de organización es el de los Comedores Infantiles destinados a niños de 0 a 5 años, que funcionan en locales comunitarios y son atendidos por grupos de mujeres voluntarias de cada barrio. Desde su creación en 1989, para paliar la crisis alimentaria, éstos pasaron a integrarse a la planificación general de las políticas sociales municipales.

Relaciones con niveles estatales supralocales.

Esta metodología de gestión participativa de las políticas sociales en el espacio local fue el proceso que dió origen a una imagen de gobierno que contribuyó a gestionar recursos más exitosamente que otros distritos. La gran mayoría de los planes y programas sociales que lleva adelante el municipio están financiados total o parcialmente por entidades supralocales. La capacidad financiera del municipio es escasa y lo que intenta es maximizar los recursos recibidos, colaborando en general con recursos humanos.

El presupuesto que maneja el municipio se fijó este año en 42.167.631 millones de pesos, de los cuales un 54% son Recursos Propios y un 46% Recursos de Otras Jurisdicciones; y considerando estos últimos, un 40% sobre el total presupuestario corresponden al item Coparticipación.

La Coparticipación que le corresponde a los municipios bonaerenses se fija en el Ministerio de Economía provincial de acuerdo a un Coeficiente Unico de Distribución (CUD). Actualmente no se transfieren recursos para el rubro Acción Social a través de este mecanismo.

Es decir que la asignación de recursos al municipio para planes y programas sociales se realiza por fuera de los mecanismos de distribución de la coparticipación a los municipios bonaerenses, caso en que sí formarían parte del presupuesto propio. Al mismo tiempo, la distribución del presupuesto municipal a las diferentes áreas del gobierno confirma y profundiza esta dependencia para el área social de recursos supralocales: el monto destinado al área de Políticas Sociales representa sólo un 5,39 % sobre todo el presupuesto.

El diseño de los programas, la modalidad de gestión de los organismos ejecutores/financiadores y el grado de centralización de estos recursos, hace que estos "bajen" directamnete desde los organismos provinciales a los gerenciadores locales, dejando de hecho un espacio para la negociación. En esta negociación este distrito resulta favorecido no solamente por el estilo antes descripto sino además por los altos índices de pobreza estructural que registra8 .

Cabe entonces reseñar los programas más significativos que están siendo implementados con financiamiento provincial, y en menor medida con recursos nacionales, que recurren a la metodología señalada.

Tomaremos en primer lugar el caso del Plan Vida, por ser el más importante (tanto por los recursos como por la cantidad de agentes "trabajadoras vecinales" involucrados) de los que maneja el municipio. Este Plan comenzó a implementarse por primera vez como plan piloto en Florencio Varela, hacia julio de 1994. Sucesivas etapas fueron incrementando el número de destinatarios a cubrir (embarazadas y niños menores de cinco años) con las raciones de leche, cereales y huevo, que reparten diariamente las trabajadoras vecinales (manzaneras). El financiamiento proviene principalmente del Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano (CPFDH), y en menor medida del Ente de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense (ERHCB). Florencio Varela es hasta ahora el distrito con más beneficiarios del plan.

Cada manzanera está a cargo de cuatro manzanas, y hay una o dos coordinadoras por barrio. En este momento trabajan en Florencio Varela 63 coordinadoras y 657 manzaneras, en aproximadamente 50 barrios, en los que se reparten 36.000 raciones diariamente. A partir de marzo de este año se comenzó a implementar la cuarta etapa, cuya meta es llegar a cubrir cincuenta mil raciones y la totalidad del distrito.

El plan se ha articulado desde septiembre de 1996 con la secretaría de Salud del municipio con el objetivo de hacer paralelamente un seguimiento de embarazadas en riesgo a través del programa "Comadres" (una trabajadora cada ocho manzanas), y trabajando con los centros de salud, que dependen de aquella secretaría. Con estas "comadres" suman ya alrededor de 800 trabajadoras vecinales. La elección de las "manzaneras" recae en las entidades intermedias de cada barrio (sin poder aquellas ser miembro directivo de ninguna entidad), delegándose una acción con consecuencias políticas: las manzaneras representan hoy un factor político de peso.

En conversaciones mantenidas con funcionarios municipales responsables de la implementación del VIDA, se reiteran dos tipos de comentarios. En primer término, se rescata como un valioso logro la participación de las manzaneras en ámbitos de consulta con los equipos del plan, donde se recoge la evaluación que ellas hacen: "...es sobre todo un control de gestión lo que planteamos como participación (...) aunque la gente tambien es la que hace el programa."

Los funcionarios que trabajan en relación más directa con las manzaneras, relativizan este "control de gestión" señalando la informalidad que lo caracteriza y las dificulatades en concretarlo.

Pero una preocupación mayor resulta para ellos las consecuencias políticas del trabajo barrial diario de esta gran cantidad de mujeres: "Muchas son políticas, están acaparando mucho poder..." La preocupación esta puesta en la posibilidad que tienen manzaneras y coordinadoras de establecer una relación directa con los funcionarios del Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano, y aún con su propia presidenta, pasando por alto a las autoridades locales del plan, o armando redes propias de contactos y alianzas. Y esto puede volver como presión política, situaciones conflictivas de diferente importancia, en definitiva un riesgo para el control local de la relación con las trabajadoras.

Otro de los planes más importantes que implementa el municipio es el PROMIN (Programa Materno Infantil y Nutrición). Un programa financiado por un préstamo del Banco Mundial y aportes de Nación y Provincia. Los destinatarios son mujeres embarazadas y niños menores de seis años que habiten hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI). El gasto se destina en su mayor parte a infraestructura y capacitación, pero montándose en los comedores, jardines comunitarios y centros de salud ya existentes.

Florencio Varela fue el primer distrito del país en el que se implementó, a partir de junio de 1994, este programa. Esta elección se explica "...teniendo en cuenta el porcentaje de población con NBI del distrito y especialmente la importante organización de la comunidad que se daba a través de las entidades intermedias, en su gran mayoría barriales." (documentación del PROMIN). Pero además ha sido necesario crear una entidad, la Liga de Mujeres Varelenses, que pueda asumir responsabilidades con un respaldo jurídico. Originalmente se trató de madres que trabajaban en los comedores y jardines, pero la organización fue creciendo y desbordando esta función. Hoy se las cuenta como una más de las entidades intermedias con las que el municipio mantiene relaciones.

En lo que respecta a políticas de empleo el municipio, está implementando programas que constituyen a la vez, obras de infraestructura urbana. El más importante es el Programa Municipal de Pavimentos cuyos objetivos son la creación de nuevos puestos de trabajo y la pavimentación de calles internas de los barrios para completar la trama urbana. Este programa está financiado por créditos que otorga el Bco. de la Pcia. de Buenos Aires directamente a los frentistas y un subsidio proveniente del Ente (ERHCB). La meta para el año en curso es la pavimentación de aproximadamente 1.000 cuadras. Para solicitar un asfalto es preciso primeramente que los vecinos frentistas se constituyan en un consorcio que garantice la adhesión del conjunto a la obra a realizar.

Por último, el área emblemática en programas participativos, el Instituto de Tierras y Vivienda, impulsó a través de la formación de una comisión intermunicipal la redacción de lo que se dio en llamar la Ley Pierri. Los términos de esta ley rescatan la experiencia en programas de escrituración gratuita, y de organización de las comisiones barriales de Casas de Tierra. De hecho el programa provincial a través del cual se implementa esta ley se denomina Casa de Tierras e impulsa la creación en cada municipio de una dependencia provincial que recepciona la totalidad de los casos que atiende esta ley, rescatando la experiencia de descentralización surgida desde el municipio de Varela.

No incorporaremos al análisis el área de Educación, ya que mirado desde el ámbito local no resulta significativo para nuestra problemática debido a que el sistema educativo provincial es un ente autárquico, y se articula en los distritos prácticamente al margen del gobierno municipal.

Como vemos, se muestra una voluntad de generar espacios de participación en las instancias de recepción de la demanda, consulta y evaluación, pero no de abrirlos a la toma de decisiones. Son en general poco sistemáticos, pero involucran gran cantidad de organizaciones vecinales, y en ese sentido parecen crecer. Y sin duda se trata de un importante aporte en mano de obra gratuita para implementar los planes.

Desde el municipio se evalúa la necesidad de seguir reforzando estas redes y organizaciones locales, ya que en el espacio de negociación posible de la asignación de recursos para programas sociales con la instancia provincial de gobierno es una de las variables consideradas, y utiliza para esta tarea la mediación de los "punteros" del aparato partidario/gobernante. Se trata de una garantía de trabajo para los programas, y de que la utilización de los fondos sea realmente destinada a ellos. Los organismos "bajan" los programas allí donde haya redes sociales que puedan sustentarlos y un gobierno municipal disciplinado que cumpla como mediador entre el organismo que financia el programa y los destinatarios, aportando a la legitimidad de las políticas. En este sentido es ilustrativo el comentario de una consejera del Consejo de la Familia y Desarrollo Humano quien en una jornadas sobre Políticas Sociales en el municipio sostuvo que: "...la militancia política se ha corrido de las problemáticas sociales y es preciso recurrir a las redes de mujeres solidarias para la implementación de las políticas sociales...".

Acerca de los límites de la legitimidad.

Hemos visto cómo la construcción de espacios de participación y la consolidación de redes de organizaciones vecinales no necesariamente son contrarias a un modelo hegemónico de control político, sino que pueden constituirse en un estilo particular que contribuye a la lógica de la acumulación política.

También es claro que este estilo aplicado en la acción de gobierno de un distrito que presenta los máximos niveles de pobreza y desempleo del conurbano, se transforma en funcional a la escasez de recursos fiscales y a la necesidad de incorporar al mayor porcentaje de beneficiarios posible a las políticas sociales.

Funcional no solamente en términos de aporte de recursos humanos a la acción de gobierno sino tambien en mecanismos de contención del conflicto social debido a que esta participación otorga legitimidad a una determinada distribución de los recursos existentes, legitimidad que se funda en el aval que prestan precisamente las organizaciones vecinales al hacerse cargo ellas mismas de la distribución. Estos mecanismos territorializados de disciplinamiento cobrarían mayor importancia ante los crecientes niveles de desempleo y precarización de las relaciones laborales.

Por otra parte, el análisis de las relaciones de tipo clientelar, como dijéramos anteriormente, no puede reducirse a la consideración de las relaciones interpersonales que fragmentan los espacios colectivos de acción, sino que es preciso pensar estas relaciones en el marco de una batería de acciones posibles de ser llevadas adelante por los actores sociales en el plano local, sin que unas vayan en desmedro de otras: "Un análisis meticuloso de las redes clientelares y de las experiencias entretejidas en éstas dará luz al tipo de acción colectiva al que el clientelismo puede dar lugar. El repertorio de acción colectiva (...) relacionado con el clientelismo tendrá características específicas: será particular..." (Auyero, 1997: 37).

El clientelismo, en algunas interpretaciones de las ciencias sociales, es visto como el reflejo indeseable del modelo de participación ciudadana, que supone como su último objetivo la "radicalización de la democracia". En esta concepción, lo político y lo económico aparecen como esferas separadas, fragmentando la expresión de la contradicción de clase; y las prácticas políticas que minan las prerrogativas ciudadanas aparecen así como patológicas. Sin embargo, al no considerar el grado de desigualdad que continúa persistiendo en este modelo social deseable, se impone una limitación al análisis de los mecanismos clientelares ya que se dejan a un costado un aspecto de las condiciones sociales que intervienen en estas interacciones.

Creemos entonces que es conveniente no desvincular el análisis de los vínculos clientelares de la problemática de los efectos políticos de la desigualdad social.

El clientelismo requiere un marco de legitimidad, y creemos que éste se apoya en gran medida en la función que desempeñan los "mediadores" o "punteros" reactualizando una determinada cultura política. Pero las prácticas de todos los actores involucrados en estas transacciones si bien están condicionadas por el contexto social en el que operan, también son constitutivas de ese contexto, y no una replicación pasiva de la estructura social (Danani, 1996).

La vigencia del "puntero" persistirá mientras siga ligada a la obtención de los recursos, en tanto que ofrecen los contactos necesarios para ello y su capital se funda en poseer la información adecuada respecto del espectro de programas sociales de las distintas agencias municipales, provinciales y nacionales existente y sus modos de operar. Estas acciones no se contradicen con la existencia de espacios de participación, sino que muchas veces es el mismo "puntero" el que alienta la creación de estos espacios a los fines de lograr que "baje" determinado programa.

En el plano del distrito (el plano de los "caudillos" o "patrones") la reproducción de esta lógica de acumulación político-partidaria está sostenida por el carácter de "mediador" que asume el municipio entre las demandas de las organizaciones vecinales y los recursos del Estado provincial y nacional, en un contexto de concentración de estos recursos.

Cabría preguntarse entonces acerca de los límites de este modelo de legitimidad. Las condiciones de pobreza creciente hacen que los programas sociales se vean desbordados progresivamente. Esta situación, llevada a un extremo irresoluble, pondría en riesgo el frágil equilibrio en que se basa este modelo. Porque si bien es cierto que la estrategia de crear espacios participativos es funcional frente a la necesidad de una "reproducción ampliada" del control social y político, la recurrencia a las organizaciones intermedias de la población no puede borrar su capital histórico, e incorpora inclusive una relativa capacidad de hacerse cargo de sus condiciones de reproducción (anclada en el crecimiento de circuitos de economía social), generando contradicciones en esta lógica de reproducción del poder.

Qué posición asumirían entonces los mediadores, al no tener garantizada su propia reproducción como tales; cómo se manifestaría la experiencia de organización y solidaridad acumulada en una situación de crisis de legitimidad.

Para aportar a la comprensión de las determinaciones de este modelo de reproducción ampliada del control es conveniente considerar la dimensión subjetiva de este tipo de vínculos, y la experiencia histórica en la que se sostiene la identidad política, que otorgan sentido a la disputa planteada dentro de un mismo espacio simbólico. Y por otro lado, la implicancia de estos vínculos para el rol del Estado en la reproducción ampliada del capital.

Para profundizar en esta propuesta apenas esbozada, sería propicia una estrategia que se oriente a indagar los esquemas de percepción y representación que tienen los sujetos, así como sus trayectorias de organización, atendiendo a las particularidades que presentan los procesos de construcción de la legitimidad , la identidad política, y sus vinculaciones con la construcción del poder local.

NOTAS

2 El segundo anillo del conurbano bonaerense está conformado por los siguientes partidos: Tigre, José C. Paz, Malvinas Argentinas, San Miguel, Moreno, Merlo, centro y sur de La Matanza, Esteban Echeverría, Almirante Brown, Florencio Varela, Berazategui y Quilmes.

El primer anillo lo conforman los partidos de Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, norte de La Matanza, Morón, Ituzaingó, Hurlingham, Tres de Febrero, General San Martín, Vicente Lopez, San Isidro y San Fernando.

3 Entendemos como política social a las intervenciones sociales del Estado que aseguran una distribución secundaria del ingreso supuestamente destinada a mantener el bienestar público general, y cuya función histórica ha sido la de regular el mercado de trabajo y contribuir a legitimar el orden social. En las dos últimas décadas, dentro de las respuestas a la llamada crisis de acumulación, se acentuaron las modaliddes compensatorias o de emergencia de estas políticas, que "focalizan" el gasto social, en desmedro de las tradicionales o "universalistas" (Isuani, 1991, Peñalva, 1996).

4 Florencio Varela integra, con otros distritos del segundo anillo, el CB 4, es decir, el más desfavorecido de los cuatro espacios en que el INdEC clasifica los partidos del conurbano bonaerense de acuerdo a las divergencias socioeconómicas que presenta. Entre otros índices, Varela presenta el porcentaje más elevado de hogares con NBI, 32 %, seguido por Moreno con 28,5 %, Esteban Echeverría con 26,4 % y General Sarmiento con 26,3 %. En cuanto a indicadores fiscales, muestra un 48,7 % de recursos propios sobre el total de recursos corrientes, precedido por General Sarmiento con 48,2 %, y seguido por Moreno con 51,2 %, y Esteban Echeverría con 52 %. (CEB, 1996). Los partidos del CB 4 tambien arrojan valores semejantes en indicadores de salud y seguridad social, educación e ingresos entre otros.

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BRUNSTEIN, Fernando, CUENYA, Beatriz y CLICHEVSKY, Nora: "Crisis y condiciones de vida en el Gran Buenos Aires" en Las ciudades en conflicto, Montevideo, CIESU, 1989.

CENTRO DE ESTUDIOS BONAERENSES: Informe de coyuntura, Buenos Aires, año VI, nro. 61/62, noviembre/diciembre de 1996.

DANANI, Claudia: "Algunas precisiones sobre la política social como campo de estudio y la noción de población-objeto" en HINTZE, Susana (organizadora): Políticas sociales. Contribución al debate teórico metodológico, Buenos Aires, Oficina de Publicaciones del CBC, UBA, 1996.

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