LAS TRANSFORMACIONES EN LA POLITICA HABITACIONAL Y SU PAPEL EN LA GENERACION DE ESPACIOS DE VIDA.

Lic. Mercedes Lentini Lic. Delia Palero

En este artículo se aborda la temática del déficit habitacional focalizando la atención en una de sus dimensiones -el hacinamiento-. Se vincula este tema con las transformaciones de las políticas habitacionales y el crecimiento y la aparición de nuevas formas de pobreza. Se hace especial referencia al caso de la provincia de Mendoza por las particulares características que en ella ofrecen la magnitud y evolución de este fenómeno. Se pretende de este modo llamar la atención sobre un tema frecuentemente relegado en las decisiones políticas en materia habitacional.

1. Introducción

Nos proponemos en el presente estudio llamar la atención acerca de un fenómeno hasta ahora poco analizado y de gran relevancia social vinculado con la problemática del déficit habitacional: la magnitud e incremento de una de sus dimensiones -el hacinamiento- y su relación con el crecimiento de los niveles de pobreza y los cambios en la concepción de las políticas habitacionales.

Por otra parte, pretendemos focalizar nuestra atención en la evolución de este fenómeno en la provincia de Mendoza ( Argentina) en particular. Dos son los motivos para adoptar esta perspectiva: si bien Mendoza presenta una situación habitacional relativamente favorable en relación a otras provincias, en la composición del déficit el hacinamiento presenta una magnitud que la ubica en marcada desventaja en el contexto nacional. Es más, los distintos tipos de hacinamiento manifiestan una tendencia creciente durante los últimos años en oposición con la tendencia dominante en el resto del país. Por otro lado, ha sido una de las primeras provincias en poner en marcha los nuevos paradigmas en política habitacional frente a las concepciones tradicionales. En este sentido, Mendoza ha cumplido un rol de avanzada en el país.

2. Consideraciones en torno al concepto de hacinamiento

En términos generales, en la consideración del déficit intervienen, además del factor demográfico (crecimiento vegetativo de la población y migraciones), los componentes físicos de la vivienda y de su entorno y también ciertos componentes sociales. Dentro de los componentes físicos se incluyen el diseño de la vivienda, la habitabilidad de la construcción, la situación sanitaria, las condiciones del lugar de emplazamiento y los medios físicos de integración social (caminos, equipamiento educativo, sanitario, etc).

Los componentes sociales comprenden la densidad habitacional, es decir la relación entre el número de habitantes y el espacio disponible (la densidad se convierte en hacinamiento cuando sobrepasa ciertos límites tolerables) y el régimen de tenencia de la vivienda (propietario, inquilino, ocupante de hecho, vivienda cedida en calidad de préstamo, etc) (Puga J. 1983) Existen diversas formas de hacinamiento: de personas por cama, de personas por cuarto, de familias por vivienda y de viviendas por terreno. Son conocidas ,además, otras acepciones del concepto de hacinamiento: por ejemplo, cuando se emplea una o más habitaciones para un uso distinto, además de aquel para el cual fueron diseñadas. (Chapin, 1963; Iglesias de Ussel,1993) o en relación al aislamiento de las habitaciones, es decir, cuando el tránsito de un cuarto a otro requiere atravesar una tercera, aunque no se cumpla ninguna de las otras condiciones de hacinamiento (Iglesias de Ussel, 1993). Otro indicador para medir el uso intensivo del espacio lo constituye la cantidad de m2 disponibles por persona.

No se puede hablar en términos universales de hacinamiento , cualquiera sea la significación a que hagamos referencia, sino que el umbral a partir del cual se establece un uso excesivo del espacio, varía según el nivel de desarrollo de las sociedades y el momento histórico y las particularidades culturales. Por ejemplo en la República Arabe Unida, datos de 1968 reconocían que el nivel máximo aceptable de densidad de ocupación es de menos de 5 personas por cuarto para las viviendas de un solo cuarto y menos de 3 personas por cuarto para las viviendas que poseen tres cuartos (Naciones Unidas, 1968); en Estados Unidos, el criterio que fija el Censo Nacional considera hacinamiento el nivel de más de una persona por habitación en una vivienda.

El concepto de déficit habitacional, tal como es utilizado por los organismos estatales en Argentina cuando se calcula su magnitud, está compuesto por dos dimensiones: a) la precariedad, que hace referencia a la calidad de los materiales con que está construída la vivienda y al nivel de prestación de servicios internos y b) el hacinamiento, en sus dos subdimensiones (hacinamiento por cuarto y hacinamiento de hogares). El primero se refiere a la relación entre las personas que habitan una vivienda y la cantidad de cuartos disponibles, mientras que el segundo hace alusión a la residencia en una vivienda de más de un hogar.

Precariedad y hacinamiento son dos fenómenos que no van siempre unidos. Si bien la experiencia en medición del déficit habitacional ha demostrado la alta frecuencia en la aparición simultánea de estas dos situaciones, nuestro supuesto básico y que da origen a esta ponencia es que en Mendoza, estos dos fenómenos están presentando en los últimos años una evolución diferencial que podría estar vinculada ,por una parte, con los efectos de las políticas habitacionales y, por otra, con la generalización del fenómeno de la pobreza.

3. Consecuencias del hacinamiento en la vida familiar

De todos los factores que componen una situación deficitaria, el hacinamiento, en opinión de varios autores, es el indicador más grave del déficit por la amplia gama de consecuencias negativas que ocasiona. Dos factores vinculados con la disposición física de la vivienda se encuentran alterados en situaciones de hacinamiento: la privacidad y la libre circulación. (Chapin S., 1963). Ambos contribuyen a una vida mental emocionalmente sana.

Una cierta privacidad es un bien necesario para la persona, para los grupos de pares( padre-madre e hijos entre sí), para la separación de sexos, para la familia como unidad social independiente y para la realización de determinadas actividades familiares como dormir, estudiar, estar, etc.

La buena circulación facilita el cumplimiento normal de las funciones familiares evitando interferencias a la libertad de movimiento o intrusiones inesperadas. Posibilita asimismo la libre elección de contactos cara a cara, etc.

La ausencia de privacidad y de buena circulación provocadas por la falta de espacio adecuado pueden, en consecuencia, provocar alteraciones tanto en la salud física como mental al desencadenar situaciones de estrés sicológico, favorecer la propagación de enfermedades infecciosas e incrementar la ocurrencia de accidentes en el hogar.

Especialmente vulnerables a las situaciones anteriormente descriptas son los niños, principales afectados por las carencias de espacio en sus necesidades de crecimiento y desarrollo. Estudios anteriores realizados en Mendoza (Lentini M., Palero D., 1994) sobre esta temática muestran la importancia cuantitativa que tiene el grupo de edad de 0 a 14 años en relación al total de personas que habitan en situación de hacinamiento habitacional. Otras investigaciones ( Iglesias De Ussel, 1993 ; Puga , 1983) han demostrado, además, la relación entre situaciones de hacinamiento y bajo rendimiento escolar, tasa delictiva de menores, y, en general, como generadoras de una "cultura de la calle".

El hacinamiento y sus consecuencias sobre el comportamiento y la salud del hombre encuentran su fundamento en un sistema básico de comportamiento propio de todos los seres vivos, entre ellos el hombre: la territorialidad, comportamiento mediante el cual un ser vivo declara sus pretensiones a una extensión de espacio que defiende contra los miembros de su propia especie. La territorialidad proporciona el marco dentro del cual se hacen las cosas, se delimitan lugares para aprender, lugares para jugar, lugares para ocultarse, etc. (Hall, E. 1972).

Una de las más importantes funciones de la territorialidad es la de protección de aquella parte del medio de la que vive una especie contra la excesiva explotación. "Cuando el apiñamiento es demasiado grande_, las acciones recíprocas se intensifican y la tensión estresante es cada vez mayor.

Cuando esta tensión sicológica y emocional se acumula y se va perdiendo la calma, en la química del organismo se van produciendo sutiles pero fuertes cambios" (Hall, 1978) En situaciones de hacinamiento se produce, además, una alteración del sistema de distancias a través de las cuales el hombre se vincula con el medio. En opinión de este autor, el hombre despliega su dinámica espacial a partir del reconocimiento de distancias con límites socialmente aprendidos y por lo tanto de enorme variabilidad histórica y cultural: distancia íntima, personal, social y pública de acuerdo a la tipología por él establecida. Cuando este sistema de distancias se encuentra alterado por insuficiencia de espacio, es posible que las personas se vean obligadas a comportamientos, relaciones o descargas emocionales en extremo estresantes.

Tipos de Hacinamiento y su magnitud en Argentina

4.1.Hacinamiento por cuarto

La relación entre el espacio y el número de personas que lo habitan se transforma en hacinamiento por cuarto cuando la misma supera determinados niveles: a los fines de este trabajo definimos como hacinamiento semi-crítico el nivel de más de dos personas por cuarto y como hacinamiento crítico la presencia de más de tres personas por cuarto.

4.2. La magnitud del hacinamiento por cuarto semi - crítico

Si comparamos la composición del déficit habitacional de la provincia de Mendoza en relación con las cifras del país (cuadro 1) podemos advertir que mientras el porcentaje de hogares que viven en situación de precariedad en Mendoza es notoriamente menor que la cifra del país, el hacinamiento por cuarto en viviendas aptas es muy superior a su equivalente en el contexto nacional.

CUADRO 1

4.3.Hacinamiento de hogares

El hacinamiento de hogares (más de un hogar por vivienda) es una problemática sobre la que poco se sabe aún. Las definiciones utilizadas en el Censo de 1980 impidieron relevar información acerca de esta situación, pero en 1991, se distinguieron claramente los conceptos de "vivienda" - el recinto o lugar físico- y el "hogar" - la persona o conjunto de personas que habitan una vivienda bajo un régimen familiar-. Esta distinción ha permitido una medición más precisa del déficit y llamar la atención sobre esta situación problemática, hasta ahora relativamente ignorada.

A nivel del país en su conjunto, el 8,2 % de los hogares (en cifras absolutas 728.850) comparten la vivienda que ocupan. En Mendoza la cifra equivalente trepa al 11,9 % (42.733 hogares). (Secretaría de Desarrollo Social - Subsecretaría de Vivienda, 1996).

Si se tiene en cuenta que el concepto operacional utilizado es exigente, pues para que se considere la existencia de más de un hogar en la vivienda no se deben compartir los gastos de comida, podemos presumir que esta problemática es mucho más importante aún de lo que nos estarían indicando las cifras censales 1 5.Hacinamiento y pobreza Para la medición de la pobreza por el método de Necesidades Básicas Insatisfechas se utilizan cinco indicadores:1) Hogares que tengan más de tres personas por cuarto.2) Que habiten una vivienda de tipo inconveniente (pieza de inquilinato, vivienda precaria u otro tipo, lo que excluye casa, departamento y rancho.3)Que no tengan ningún tipo de retrete.Que tengan algún niño en edad escolar (de 6 a 12 años) que no asista a la escuela.

Que tengan cuatro o más personas por miembro ocupado y además cuyo jefe posea baja educación.

Al primer indicador se lo conoce como "hacinamiento crítico".

5.1. El hacinamiento crítico

El hacinamiento crítico (más de tres personas por cuarto) - ha disminuído a nivel del país en el período 80/91 con excepción de Capital Federal y Mendoza que han aumentado su magnitud. ( Cuadro 2 ). Como se puede observar en este nivel de hacinamiento, Mendoza presenta también una situación particular que la distingue del resto del país.

CUADRO 2:

FUENTE: Censo Nacional de Población y Vivienda 1980 - 1991

Si bien el crecimiento porcentual entre 1980 y 1991 para Mendoza es mínimo, adquiere relevancia en términos comparativos a nivel nacional.

Si analizamos la población en hogares con necesidades básicas insatisfechas (Cuadro 3), surge que un porcentaje relevante de la misma, se encuentra afectada por hacinamiento crítico en forma excluyente (el 44% de la población en hogares con NBI en Mendoza, padece únicamente de hacinamiento por cuarto), indicador éste que permite tipifcarlos como hogares pobres.

CUADRO 3 HOGARES CON NECESIDADES BASICAS INSATISFECHAS Y POBLACION CENSADA EN ELLOS SEGéN CANTIDAD DE INDICADORES DE PRIVACION QUE POSEE . Mendoza - 1991

(1) Porcentaje sobre el total de indicadores (2) Porcentaje sobre el total de NBI FUENTE: CEPA MINISTERIO DE ECONOMIA-Secretaría de Programación Económica "Hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas 1980 - 1991" Buenos Aires. 1993

6. Las transformaciones de la política habitacional en la última década y su papel en la generación de los espacios de vida

Los cambios en la concepción de las política sociales y la reducción del gasto social en vivienda ( Comisión Nacional Preparatoria Hábitat II, 1996 ) 2 han traído aparejados en los últimos años cambios sustanciales en el modo de provisión de la vivienda social. Los programas encarados durante los últimos años han disminuido la superficie mínima de las viviendas entregadas como un modo de abaratar costos y atender a una demanda creciente y con escasa capacidad de pago. Por otro lado se ha generalizado la concepción de vivienda progresiva como alternativa de oferta habitacional, es decir una vivienda que apunta a satisfacer en primera instancia necesidades habitacionales mínimas y que prevé desde su concepción el crecimiento posterior hasta alcanzar con el tiempo los niveles de una vivienda adecuada.

De este modo, podemos señalar que en los últimos años se ha producido una especie de "construcción legal del hacinamiento" (Iglesias de Ussel, 1993) como consecuencia de los cambios referidos. Las medidas limitativas de la superficie de la vivienda se contradicen con el tamaño de las familias de los estratos bajos, habitualmente atendidas por los programas estatales de vivienda. Aparece, entonces, una contradicción entre las crecientes necesidades de superficie a medida que se desciende en el estrato social y una marcada disminución de la superficie que se destina para sus ocupantes . Precisamente, "el tamaño medio de los hogares que padecen déficit habitacional en todas sus dimensiones tiende a ser mayor que el de los hogares cuyas viviendas son buenas (SVOA, 1984, p.23 )

7. El caso de la provincia de Mendoza (Argentina)

En 1977 con la sanción de la ley nacional N§ 21581, más conocida como "Ley FONAVI", se inició una política de vivienda en todo el país que marcaría con sus aciertos y errores los siguientes quince años. A los efectos del tema que nos ocupa, es importante destacar que su producto principal -la "vivienda terminada llave en mano"- era de superficies generosas (al menos, vistas desde la situación actual). La más frecuente era de tres dormitorios (74 m2 aproximadamente) pero también se construían de dos ( 59 m2) y de cuatro (90 m2) para las familias más numerosas. Estas unidades se adjudicaban teniendo en cuenta el número de miembros de los hogares -no su capacidad de pago-.

En Mendoza, durante la primera mitad de los 80, los conjuntos FONAVI, fueron los más relevantes, pero también se ejecutaron algunos proyectos con recursos provinciales cuyas viviendas eran de menor superficie . El barrio La Gloria, por ejemplo, de 1.389 viviendas destinadas a la erradicación de villas inestables, contaba con un número muy importante de unidades de un solo dormitorio.

En 1985 y como consecuencia del sismo ocurrido en la provincia, se pone en marcha una nueva operatoria conocida como Plan Sismo. A partir del mismo comienza a verificarse una disminución en las superficies construídas. En efecto, su producto típico fue una vivienda de menores niveles de terminación que los FONAVI y de menor superficie: la gran mayoría contó con dos dormitorios y una superficie promedio de 50 m2. Con este plan, se construyeron aproximadamente 10.000 unidades entre los años 1985 y 1991.

También de 1985 data el Programa Provincial de Erradicación de Villas Inestables (PPEVI), que introduce el concepto de "progresividad" en la política provincial y construye 1.000 núcleos básicos de 30/32 m2 que constaban de un solo ambiente y baño.

Unos años más tarde, y ya en un nuevo período de gobierno, se lanza el Programa Hábitat Básico, que introduce nuevos conceptos y modos de gestión habitacional. Los municipios y las entidades de base comunitaria adquieren roles hasta ahora reservados al estado provincial a través de su ente respectivo, el Instituto Provincial de la Vivienda. Las casas construidas a través de este Programa, (que ofreció también una oferta más variada al incorporar los "lotes con servicios" y la modalidad de "ampliación y terminación"), fueron de un tamaño bastante similar al del Plan Sismo, con superficies que oscilaron entre los 40 y los 50 m2 en unidades de uno y dos dormitorios.

Simultáneamente, la operatoria FONAVI, con sus nuevas variantes, FONAVI-BIRF y lo que se conoció más adelante como FONAVI-TRANSFORMACION, también comenzó a reducir las superficies y cantidad de ambientes en sus viviendas haciéndose más frecuentes las unidades con superficies que oscilaban entre los 45 y los 55 m2 La preocupación por mantener una relación apropiada entre el número de miembros del hogar y la cantidad de ambientes de la vivienda, se abandonó definitivamente. El contexto socioeconómico que comenzó a prevalecer a mediados de los 80 y la cada vez más acentuada crisis del modelo del Estado Benefactor, fueron condicionando con mayor intensidad la necesidad de vincular el producto con la capacidad de pago de los adjudicatarios. Esta última se transformó entonces en la verdadera variable de ajuste.

Finalmente, la política provincial de vivienda con efectiva vigencia a partir de la federalización de los recursos del FONAVI en agosto de 1992, ha impuesto una serie de principios básicos a partir de los cuales se han estructurado los nuevos programas vigentes en la provincia.

Estas ideas-fuerza se pueden sintetizar en las siguientes aseveraciones: - "la vivienda no es un producto a proveer sino un proceso por facilitar" - "construir viviendas deja de ser obra pública y pasa a ser obra privada" - "el protagonista principal de la transformación es la gente organizada en Entidades".

Bajo estos principios, las organizaciones de la comunidad asumen la responsabilidad técnica, legal, contable y administrativa de la obra y la adjudicación de las viviendas. Entre estas obligaciones y derechos, se incluye la libertad de elegir el diseño y las características que tendrá la futura vivienda. Todo esto, condicionado obviamente, por los montos de los créditos (alrededor de $15.000) y la posibilidad de aumentar ese valor a través del aporte de los futuros adjudicatarios mediante la cofinanciación y el ahorro previo.

En este marco, las viviendas que se están ejecutando actualmente se han ubicado en un rango de superficies que oscila entre 50 y 60 m2.

En síntesis, soluciones más económicas y el principio de "cofinanciación" por parte de los demandantes (en general, sectores con poca capacidad de ahorro) fueron conformando un nuevo modelo con predominio de viviendas más pequeñas con espacio insuficiente (al menos en su período inicial) para albergar a todos los miembros del grupo familiar La constatación de este hecho, tiene varias lecturas según sea la perspectiva en la cual nos ubiquemos. Los programas habitacionales a que se ha hecho referencia en los párrafos anteriores, han estado dirigidos a estratos socioeconómicos bajos y medio-bajos, posibilitándoles el acceso a viviendas aptas, a las cuales no hubieran podido llegar de otro modo.

El mejoramiento de la situación habitacional de estos sectores es indudable no solo a partir del hecho mismo de la estabilidad residencial, sino también por haber resuelto el acceso a los servicios, equipamiento, etc. Analizando la situación desde la satisfacción de las necesidades habitacionales básicas, es mucho lo que estos hogares han resuelto aunque quede sin solucionar aún el problema de la alta densidad de ocupantes de las viviendas.

Además de la incidencia de las políticas habitacionales en la generación del espacio habitacional, existen otras vías de explicación de la intensificación del hacinamiento, a las que dedicaremos los párrafos siguientes.

8. Las estrategias de vida en el contexto de la pobreza

La irrupción de la pobreza como un problema social de primera magnitud se inicia en la Argentina a mediados de los 70 y se consolida durante la década siguiente.

La movilidad social descendente que afecta a vastas capas de población se expresa con la aparición de los "nuevos pobres" quienes, a pesar de tener satisfechas sus necesidades básicas, la insuficiencia de ingresos los fue sumiendo en situaciones de pobreza.

En los 90, los altos niveles de desocupación y subocupación, la precarización laboral, la disminución de servicios sociales producto del colapso del Estado de Bienestar están obligando a los hogares a desplegar distintas estrategias de vida para enfrentar estas nuevas situaciones.

Las familias adoptan estrategias, es decir seleccionan cursos alternativos de acción (recursos tácticos) por su virtualidad para producir resultados futuros en situaciones de incertidumbre. Mediante el desarrollo de estas estrategias las familias maximizan su aptitud para adaptarse a entornos materiales y sociales (Garrido Medina, Gil Calvo, 1993). Esta definición implica tres requisitos necesarios: un margen de maniobra o un abanico más o menos amplio de posibilidades de elección; la existencia de objetivos, (aunque muchas veces exista la imposibilidad de identificarlos con las intenciones conscientes explícitamente manifestadas por los actores); por último la existencia de alguna clase de incertidumbre en el entorno.

Estos tres elementos se encuentran presentes en situaciones de pobreza en las que algunas estrategias que se despliegan para enfrentar la falta de recursos derivan en condiciones de hacinamiento.

Ante la imposibilidad material de ampliar la vivienda acorde a la cantidad de personas que la ocupan y a la etapa del ciclo familiar, el compartirla con otros núcleos familiares, la presencia de hogares extendidos a fin de reducir gastos, el subalquiler, se convierten en estrategias familiares habituales de ciertos hogares en un entorno de pobreza.

En aquellos casos en que la situación de hacinamiento se ha producido a partir de una oferta habitacional que no contempla el tamaño de la familia, o ante el crecimiento natural de la misma, los hogares desplegarán diversas estrategias adaptativas en cuanto al uso del espacio.

9. Conclusiones

El objeto de estas reflexiones ha sido llamar la atención acerca de una problemática emergente de notable relevancia por las consecuencias que puede ocasionar a nivel personal, familiar y social y que, por no ser directamente visible, tiende a quedar en segundo plano en la agenda de los decisores.

Referencias Bibliográficas

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COMISION NACIONAL PREPARATORIA PARA LA CONFERENCIA DE NACIONES UNIDAS SOBRE ASENTAMIENTOS HUMANOS HABITAT II. (1996) Documento de la República Argentina.

CHAPIN , Stuart ( 1963 ) " Algunos Problemas de la Vivienda en Relación con la Higiene " en : Merton R.K. " Sociología de la Vivienda ( Bs.As., Hombre y Sociedad ) HALL, Eduard, J. ( 1972) " La dimensión oculta" (México, Siglo XXI Editores) IGLESIAS de USSEL, Julio ( 1993 ), "Vivienda y Familia" en : Garrido Medina L., Gil Calvo E. "Estrategias familiares" ( Madrid, Alianza) .

JIMENEZ, Lidia, ( 1994) " Diagnóstico de la Situación Habitacional 1991" en: Fernández Wagner,R. Curso de Postgrado Hábitat y Vivienda- Mar del Plata.

LENTINI M., PALERO D. ( 1994), "Hacinamiento y Pobreza en el Gran Mendoza"- Mendoza.( Inédito).

MINISTERIO DE SALUD Y ACCION SOCIAL Secretaría de Vivienda y Calidad Ambiental, Dirección de Análisis Socioeconómico Habitacional (1991) "Caracterización socio-habitacional del Gran Mendoza - Resultados de la Encuesta de Situación Habitacional- 1978 - 1988 NACIONES UNIDAS ( 1968 ) " Métodos para Calcular las Necesidades de Habitación " en: Estudios de Métodos. Serie F No.12 ( Nueva York , Naciones Unidas) PALERO D., JIMENEZ M.( 1995) "Cálculo del Déficit Habitacional de la Provincia de Mendoza" I.P.V.- Mza.

PUGA Josefina,(1983) "Consecuencias Sociales del déficit habitacional en los sectores urbanos de mínimo ingreso" en : Mac Donald ,J. "Vivienda Social- Reflexiones y Experiencias" CPU- Santiago de Chile.

MINISTERIO DE SALUD Y ACCION SOCIAL Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental ( 1984) "Plan Nacional de Vivienda 1984/89- Diagnóstico de la Situación Habitacional" Buenos Aires.

SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL. Subsecretaría de Vivienda (1996) "Situación Habitacional en: Total País - Resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991- Documento oficial inédito.

NOTAS

1 Operativamente el hogar censal particular se define como " el grupo de personas parientes o no que viven bajo un mismo techa de acuerdo con un régimen familiar, es decir, comparten sus gastos de alimentación ". De acuerdo a esta definición , bajo la forma de hogar extendido puede estar disimulada la presencia de dos hogares que cohabitan y comparten los gastos de alimentación.

2 En 1988 el porcentaje de Gasto Público Social en Vivienda fue de 0.71 %, en 1994 fue de 0.45%.

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