1er Congreso Internacional "Pobres y Pobreza en la Sociedad Argentina" |
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Universidad Nacional de Quilmes - ArgentinaNoviembre 1997 |
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Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
POLITICAS SOCIALES Y CIUDADANIA.
Una construcción conjunta
Rosana Abrutzky julio 1997.
En la teoría social es frecuente la reflexión acerca de la pobreza combinada con la temática de la ciudadanía.
Efectivamente, son éstas dos dimensiones que en un contexto de preocupación por niveles de pobreza creciente, que pueden llevar a crisis de legitimidad en los gobiernos, o no, no pueden separarse fácilmente. Menos aún si además de la búsqueda de categorías analíticas, la preocupación fundamental se dirige a la resolución de aspectos problemáticos y al intento de mejora en las condiciones de vida de la población.
En este trabajo se describirá el Programa de Abastecimiento Eléctrico a la Población Rural Dispersa (PAEPRA) de la Subsecretaría de Energía de la Nación. Analizando algunas de las características de este Programa, que son compartidas con muchos Programas y Proyectos Sociales, se pueden establecer ciertas líneas en las que se llevan a cabo las políticas sociales y que llevan a la reflexión acerca de estos temas en relación al de la ciudadanía
1. Contexto
El supuesto que guía este trabajo es que la falta de democraticidad tiene un aspecto político y otro económico o social. Esta afirmación se basa en la relación entre poder y acceso a bienes materiales y simbólicos. Por lo tanto se considera que en un análisis que tenga por objeto contribuir a la disminución de las desigualdades, ambos aspectos son inseparables.
En primer lugar, el análisis de las instituciones y de las formas que ha cobrado la relación entre Estado y sociedad civil - los dos actores fundamentales en el estudio tanto de la ciudadanía como de las políticas públicas en general y de las que toman la denominación de "sociales" en particular- puede postularse que no se ha superado la tradición de lo que Guillermo OïDonnell llama "democracia delegativa", un régimen de gobierno formalmente democrático pero que toma en cuenta una noción limitada de democracia, como un conjunto de procedimientos formales, en el cual la participación de los ciudadanos se limita a los momentos eleccionarios. En este tipo de gobierno la relación entre el Estado y la sociedad civil sería externa, el Estado interpelaría a individuos aislados, en su carácter de ciudadanos, careciéndose de instancias articuladoras de los intereses individuales entre sí y de éstos con los organismos gubernamentales. La dificultad se agrava por la histórica falta de instancias institucionales que contribuyan a la creación o apoyo de instituciones democráticas de participación. En este caso la falta de democraticidad estaría dada por la imposibilidad o dificultad de los actores sociales para conocer de manera cabal y sin distorsiones los elementos relacionados con problemas que los afectan y para tomar decisiones positivas o ejecutables al respecto.
En lo que respecta a los cambios ocurridos en al estructura social del país durante las últimas décadas, el aspecto principal que quisiera remarcar se refiere a los aspectos "secundarios" del aumento de la pobreza y la sub y desocupación con respecto a la ruptura de lazos sociales.
la desocupación, por ejemplo, destruye lazos que tradicionalmente constituían la identidad de gran número de personas, el cambio en las estructuras económicas (con el aumento del sector de servicios en detrimento de la industria, la incidencia cada ves mayor de la actividad cuentapropista, etc.) también aporta a la disgregación de grupos de pertenencia, asociados al lugar de trabajo, o a los gremios. todos estos factores inciden en la escasez de canales de participación colectiva tradicionales.
Siguiendo esta dirección es necesario pensar a la sociedad civil en oposición a un Estado. Y a través de los procesos de reforma llevados a cabo durante los últimos años, no siempre resulta fácil llegar a un acuerdo en la definición de Estado. Por cierto éste no puede reducirse a los aparatos de gobierno. La noción de Estado implica una serie de cosas que hacen a su funcionamiento, como por ejemplo el gasto público, o el tipo de políticas públicas que se implementan. En efecto, para garantizar los llamados "derechos sociales" es necesaria una actividad específica de las agencias del Estado, dirigida a la redistribución de los recursos que obtienen mediante la recaudación fiscal.
Esta es la forma de financiamiento de las políticas sociales, que tienen por objetivo que esos derechos se hagan efectivos.
Dado que la distribución de la riqueza dentro de la estructura social no es un proceso mecánico y neutral sino que es producto de relaciones de poder, cuanto menor sea la participación y la capacidad de toma de decisiones de los sectores desfavorecidos, mayor será también su dependencia, sus probabilidades de ser víctimas de individuos o grupos más poderosos, y por lo tanto el empeoramiento en sus condiciones.
Así las políticas públicas que se presentan como una limosna o una caridad no hacen más que reproducir la situación de subordinación que se pretende revertir, dando lugar también -por la escasa transparencia en los procedimientos- a desviaciones de fondos, a decisiones tendenciosas, etc.. F. Mallimaci (1996) afirma que "un nuevo tipo de desarrollo exige presencia de actores sociales significativos y consolidados que, articulados en la sociedad civil y con el Estado, implementen esas nuevas políticas, donde transparencia, publicidad y participación de la sociedad son parte central de un mejor funcionamiento". Existen políticas compensatorias que aparecen como indispensables ante situaciones extremas de pobreza y marginalidad, sin embargo el carácter temporario, excesivamente focalizado, asistencial (no se dirigen a mejorar condiciones sino a impedir un mayor deterioro) de algunas políticas no contribuye a la creación de actores sociales responsables ni al incremento de la capacidad de decisión de los sectores populares involucrados.
El marco en que se desarrollan estas políticas es el de la reforma neoliberal, con un proceso fuerte de privatizaciones de empresas de servicios básicos, descentralización y cambio en la estructura social que son por todos conocidos. Por supuesto esto trae aparejados múltiples cambios en las formas en que el Estado interpela y dirige a los ciudadanos. En particular en el tema de las políticas sociales éstas cambian sus modalidad, en cambio se debe en parte a las modificaciones en el origen de los fondos destinados a estas políticas. El hecho de que gran cantidad de estos fondos provengan de préstamos o subsidios de organismos de financiación internacionales obliga a modificar la estructura y los tiempos de los programas, ya que el BM o el BID aparecen con un peso mucho más importante a la hora de la planificación y la implementación.
El Estado entonces ya no juega ese rol benefactor, en que los programas eran enteramente definidos desde el Estas Nacional, casi absolutamente financiados por éste, y donde la voluntad de las acciones de los demás actores involucrados en los procesos que se intentan generar o modificar se suponía comprada de antemano. Esto es: se percibe la necesidad de que los programas o proyectos contengan una participación mucho mayor de los actores involucrados, sobre todo de los beneficiarios. Tras innumerables experiencias en las que los supuestos beneficiarios no hacían uso de sus beneficios (que desde su punto de vista no eran tales), la incorporación de éstos en la definición ce los proyectos se generaliza hasta hacerse casi ineludible. Aparecen muchísimos Programas que financian proyectos presentados por la población que se beneficiará de ellos, esta modalidad es la más extendida actualmente.
Por otro lado al reducirse los presupuestos se realiza un esfuerzo mucho mayor por conseguir fondos de diferentes procedencias, con lo que interesar a otros posibles participantes se convierte en una opción deseable y casi imprescindible. Los Programas tienden a constituirse en facilitadores y garantes de la relación entre los sujetos de estos procesos, en lugar de pretender ser quienes los determinen de antemano. Mediante acuerdos y compromisos se ponen en contacto instituciones y poblaciones, empresas y usuarios o clientes, gobiernos y ciudadanos.
2. Política públicas y ciudadanía. El caso del mercado eléctrico disperso.
A partir de las privatizaciones de las empresas proveedoras de servicios básicos, aparece como responsabilidad del Estado asegurar cierta cobertura y calidad mínimas en la prestación de estos servicios. Tal es el caso de las empresas proveedoras de electricidad: En la Argentina, la superficie cubierta por la red eléctrica deja afuera a gran cantidad de la población. Si bien se trata por lo general de sectores rurales con bajos recursos económicos, muchos podrían pagar una tarifa pero carecen de la posibilidad de abonarse al servicio.
El Programa de Abastecimiento Eléctrico a la Población Rural Dispersa (PAEPRA) de la Subsecretaría de Energía de la Nación, es un programa destinado a aumentar la cobertura del mercado eléctrico, proveyendo energía eléctrica a población de bajos recursos mediante una estrategia novedosa de responsabilidad compartida. Metodológicamente divide a los mercados eléctricos de las provincias en dos áreas de concesión: Mercado Eléctrico Concentrado (MEC, que cuenta con suministro eléctrico por red) y Mercado Eléctrico Disperso (MED, viviendas que no pueden acceder al servicio eléctrico convencional por encontrarse distante de las líneas de distribución de media tensión). El objetivo del PAEPRA consiste en asegurar a los usuarios del MED la posibilidad de acceder a un servicio eléctrico mínimo, destinado a iluminación y comunicación social (radio y televisión).
Para lograr este objetivo, el Programa propone un sistema en el cual la empresa concesionaria provee un servicio de baja tensión, generando electricidad mediante sistemas no convencionales (diesel, fotovoltaicos, eólicos, microturvinas hidráulicas), los usuarios pagan un derecho de conexión y una tarifa mensual por este servicio , la Provincia correspondiente subsidia las tarifas a través de fondos eléctricos existentes y el Estado Nacional lo hace a través de subsidios a la inversión.
La población beneficiaria de este Programa está definida geográficamente, apunta a todas las viviendas que se encuentren dentro de la zona del MED. Este criterio de focalización es en realidad casi universalista, ya que quienes se encuentran dentro del MEC no tienen necesidad alguna de los beneficios de este programa. Si bien no todo los hogares del MED son de bajos recursos, ya que hay estancias u otros emprendimientos productivos, el PAEPRA contempla solamente viviendas familiares. Por otro lado, las familias de recursos elevados por lo general presentan una demanda que no alcanza a ser cubierta por el servicio ofrecido, por lo que se autoexcluyen.
En el caso del PAEPRA, por la forma en que define sus contenidos y observando su funcionamiento real, pueden observarse numerosos elementos que lo alejan de la denominada planificación tradicional Uno de estos elementos es la construcción de viabilidad que se realiza previamente a la implementación en cada provincia. El objetivo mínimo del programa está definido en términos de responsabilidad compartida, por lo tanto gran parte del trabajo consiste en consensuar entre los diferentes actores, sin esto el programa no podría llevarse a cabo ni siquiera teóricamente. En este sentido el equipo del PAEPRA aparece preponderantemente como gestor y facilitado de articulaciones entre actores y garante de los roles de cada uno durante la implementación.
Se apunta a maximizar los intereses de cada uno de los actores intervinieres para la empresa proveedora se asegura cierta cobertura económica y se colabora en la definición de un servicio adecuado, para los gobiernos provinciales la implementación del Programa constituye un beneficio tanto económico como político, y los usuarios adquieren el derecho de acceder a un servicio eléctrico permanente y de determinada calidad y potencia, ambos aspectos garantizados por los Entes Reguladores Provinciales.
Por otra parte el Programa se basa en la elaboración de compromisos entre los actores: las usuarios deben pagar por el servicios, las empresas adquieren la obligación de otorgar cierta prestación mínima (cuyo incumplimiento está penalizado con multas y, en el extremo, con la revocación de la concesión), la Provincia y la Nación deben subsidiar determinados montos para conexión y tarifa. Estos son subsidios a los usuarios, no a las empresas.
4. Criticas y aciertos
El PAEPRA comparte con otros Programas nacionales la ventaja de una implementación descentralizada a nivel de las provincia, supervisada por la Nación Esto permite cierta flexibilidad y adecuación tanto de las instancias formales (contratos de concesión, compromisos con los Entes Reguladores) como informales, posibilitando la adaptación no sólo a diferentes características geográficas y particularidades locales de cada provincia sino también el aprovechamiento de posibilidades que pueden surgir en el transcurso de la implementación, que no estuvieron contempladas en la formulación, como la incorporación de actores en diversas etapas del proyecto.
En el diagnóstico general del problema no han intervenido las empresas eléctricas, los destinatarios, ni - formalmente- las provincias. Es decir que las líneas generales del Programa están dadas de antemano para la mayoría de los actores participantes. Esta falta se trata de subsanar en la planificación específica para cada provincia.
El PAEPRA no ha conformado institucionalmente un Comité de Gestión que incorpore a representantes de los actores fundamentales para el proyecto, no obstante el trabajo real se realiza con una participación importante de los gobiernos provinciales, las empresas concesionarias intervienen en menor grado (sus opiniones o comunicaciones son tomadas como datos que aceptar o modificar, más que como objetos de negociación).
Algo similar ocurre con los beneficiarios del Programas. Si bien en le caso de Jujuy fueron convocados a un Encuentro Multisectorial, el mismo se realizó en una etapa avanzada de la implementación y tuvo un efecto informativo más que de participación. Sin embargo cumplió una función importante en la difusión del Programa y con ello de las posibilidades que legalmente quedan abiertas a los habitantes de la zona. Los representantes del gobierno nacional y provincial expusieron los términos de los contratos de licitación, con lo cual quedaron en claro a que cosas tienen derecho los usuarios, que pueden legítimamente reclamar si la empresa no cumple, y para qué cosas tienen que buscar otros caminos. Las empresas concesionarias expusieron sus planes de acción, se presentaron también relatos de experiencias similares anteriores, de las cuales se analizaron las fallas y los logros. Los representantes de las comunidades aborígenes plantearon sus dudas e inquietudes, así como otras necesidades percibidas en relación con temas tales como el calentamiento de agua (crucial en la zona puneña) o los emprendimientos productivos necesarios para aumentar la sustentabilidad económica de la región. De esta manera, los beneficiarios del PAEPRA contaron con información de primera mano acerca del modo en que se intenta dar un comienzo de solución a algunos de sus problemas y pudieron señalar los puntos en los cuales no están de acuerdo, proponiendo pautas para futuras política Este Encuentro constituyó un evento destacable que evidencia el interés por parte del equipo del Programa en incrementar la participación de los actores involucrados.
Esto es notable en un Programa que no contempla como instancia obligatoria el debate con los beneficiarios del mismo. Las necesidades y visiones del problema que tienen los beneficiarios se recogen exclusivamente a través de una encuesta previa, cuyo objetivo principal está enunciado como relevamiento de consumo y gasto actual en energía, capacidad y disposición de pago por el servicio. El incorporar las opiniones -generalizadas o particulares- que manifiestan los encuestados, queda librado a la buena voluntad de los miembros del equipo que recogen y procesan la información. Esta mediación potencialmente puede avalar o aumentar el peso de estas opiniones frente a otros actores, pero imposibilita toda discusión o debate con los potenciales usuarios. No se da, como instancia garantizada una comunicación y diálogo cara a cara entre los supuestos beneficiarios y los restantes actores que intervienen en el PAEPRA.
En síntesis, existe cierto espacio para el debate pero dentro de límites definidos previamente, límites que si fuesen ampliados probablemente enriquecerían en gran medida al Programa.
5. Conclusiones
Retomando la pregunta que guía este trabajo, en qué medida este tipo de Programas contribuye o no a una ampliación de la ciudadanía, estos son los elementos a mi parecer más notables: La electrificación rural que propone el PAEPRA consiste, a mi modo de ver, en una solución novedosa a un problema de larga data. Gran cantidad de la población a ser servida manifestó las múltiples ventajas que le traería el sistema: por una parte, el hecho de que se venda el servicio (en lugar de subsidiarse o regalarse los equipos) cubre la demanda de acceder a la electricidad de la misma manera que en la ciudad, demanda subrayada por la mayoría de quienes fueron entrevistados al respecto. Esto implica un acercamiento simbólico con el resto de los habitantes de la provincia, el hecho de que se ofrezca un servicio de estas características instala la idea de que se ha avanzado un paso más en la conquista de derechos, por parte de los beneficiarios.
En segunda lugar el sistema de iluminación, aun limitado como los es, contribuye a mejorar la calidad de vida de determinadas poblaciones rurales, por ejemplo disminuyendo la fatiga ocular y enfermedades de la visión producidas por el humo del kerosene y la mala iluminación.
Esto a un costo más reducido que el que actualmente hacen en energía para iluminación y comunicación social.
Respecto de los efectos sobre las empresa proveedoras de energía, probablemente el Programa constituya un modo de financiamiento indirecto, ya que aunque las ganancias no están garantizadas los subsidios mejoran las condiciones de los mercados a los que atenderán.
Otra cuestión que surge de la reflexión sobre el Programa es una ampliación de las relaciones monetarias a poblaciones donde actualmente está restringida, ya que los intercambios con los proveedores de garrafas y velas se realizan en gran medida través del trueque. Esto varía enormemente según las regiones, pero ciertamente la obligación de realizar un pago periódico instala otro tipo de relación con el dinero. Otra lógica que puede sufrir variaciones es la relacionada con el tiempo. Las tarifas se cobrarán en efectivo y probablemente en forma bimestral, con lo cual la lógica temporal urbana se extiende también hacia poblaciones que actualmente manejan más las medidas estacionales del tiempo (según las épocas de cosecha, esquila, etc.) Si bien en el PAEPRA se contempla la participación, esta aparece en forma limitada. Hay un refuerzo de la noción de Derecho, que es la base ideológica del Programa y a través de la cual éste reafirma su viabilización.
Por otro lado hay elementos que sin ser formulados explícitamente como objetivos o procedimientos, par la misma experiencia y orientación de los miembros del equipo son incorporados a la gestión. Sin haberse definido un espacio dedicado al fortalecimiento de los actores con menos poder, la tendendencia práctica está orientada en la medida de lo posible a informar y hacer conscientes de sus derechos a los beneficiarios.
Dentro del modo de operar del PAEPRA, el Encuentro Multisectorial de Tilcara fue pensado como un ámbito de discusión y debate, que no se generó espontáneamente sino que fue organizado desde distintas instituciones, pero que a la vez encontró amplio eco en los actores convocados.
Este tipo de iniciativas a parecen, en este contexto, como posibilidades de democratización. Se trata de incluir en las decisiones, o por lo menos tomar en cuenta para éstas las opiniones de los diferentes actores involucrados en un problema.
Esto comporta un cambio en la idea de igualdad, y de Derechos, ya que nos se trataría sólo de garantizar a todos determinados bienes materiales - que son la base partir de la cual puede empezarse a hablar de una democracia que no sea puramente formal- sino de construir espacios donde esté abierta de forma permanente la discusión acerca de esos Derechos. Es decir, dar un lugar mayor a la definición conjunta de los problemas comunes y sus posibles soluciones.
Una sociedad civil fuerte surge con años de práctica democrática, pero también es posible estimularla, y en esto juega la conciencia que los líderes políticos tengan de su participación en la consolidación del régimen. No existe recetas para la consolidación de las democracias, pero definitivamente ésta no es posible sin la existencia de instituciones de participación y canalización de demandas.
Y si bien la crisis económica no se resuelve con la democracia, ésta constituye un elemento primordial para que las soluciones propuestas no sean impuestas sino fruto de debates y acuerdos.
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