INTEGRACION POLITICA Y EXCLUSION SOCIAL: LAS TENSIONES ENTRE EMPOBRECIMIENTO Y CIUDADANIA

Una perspectiva comparada

Carlos M. Vilas
CEIICH-UNAM

INTRODUCCION

En la primera sección del trabajo se propone un modelo conceptual de ciudadanía a partir de la literatura sobre el tema. A continuación se presenta alguna evidencia sobre la evolución reciente de los procesos de empobrecimiento y desigualdad social. Se discute luego el impacto de estos procesos sobre la ciudadanía y la política democrática. El trabajo concluye que los significados efectivos de la democracia y la ciudadanía se desvirtúan en estos escenarios de empobrecimiento amplio y desigualdades profundas, aunque tienen lugar procesos electorales y competencias entre partidos políticos. La ciudadanía formal puede enmascarar un regreso hacia relaciones políticas de clientelismo y patronazgo, mientras que las instituciones democráticas pueden albergar relaciones autoritarias de poder.

El restablecimiento de los mecanismos de la política representativa en la última década y media tuvo lugar en escenarios de profunda desigualdad social, agravados por la vulnerabilidad de la recuperación económica posterior y la reducida eficacia de las estrategias de política económica y social para revertir los procesos de empobrecimiento. La democracia, régimen político de participación ciudadana, se restableció y consolidó en el marco de un notable deterioro de la calidad de vida de los ciudadanos en sociedades fragmentadas y muy polarizadas.

Los regímenes políticos de la América Latina de hoy son considerados democráticos en cuanto recurren periódicamente a elecciones competitivas entre partidos para la designación de los elencos de (por lo menos) las ramas ejecutiva y legislativa de gobierno. Esta es la concepción mínima de democracia que se encuentra en la literatura sobre las "transiciones a la democracia" de la década de 1980 y en la discusión actual sobre la "consolidación de la democracia", aunque la evidencia de que varias de aquellas transiciones derivaron hacia patrones clientelísticos o caudillescos de dominación, o en una variedad de regímenes híbridos que combinan procedimientos electorales con estilos autoritarios, está obligando a un reexamen de los supuestos convencionales.1

En otros lugares he efectuado una crítica a esta concepción formal minimalista de la democracia.2 Además de elecciones competitivas la democracia implica observancia efectiva del estado de derecho y autonomía judicial respecto del poder ejecutivo; responsabilidad de los funcionarios públicos; acceso libre a información y a la expresión de opiniones; predominio civil sobre las fuerzas militares y de seguridad; acceso a las condiciones socioeconómicas mínimas para el ejercicio efectivo de la ciudadanía --tales como educación, salud, empleo. Estos ingredientes no constituyen variables dicotómicas sino dimensiones de mayor o menor vigencia en función de una pluralidad de factores intervinientes. Varias de ellas se encuentran ausentes o tienen una existencia cuestionable en muchas de nuestras democracias realmente existentes. Si recurro aquí a la concepción formal minimalista es porque las tensiones entre desigualdad y empobrecimiento de un lado, y política democrática por el otro, resultan evidentes tanto en términos teóricos como empíricos incluso desde aquella perspectiva. En otras palabras: incluso aceptando los supuestos del enfoque formal minimalista, es posible advertir las limitaciones y deformaciones impuestas por las desigualdades y la fragmentación del tejido social a los regímenes que ese enfoque considera democráticos.

Las desigualdades sociales y económicas se superponen y combinan con desigualdades étnicas y raciales, de género, regionales, entre otras; la pobreza no es solamente una situación económica, sino integral. Sin embargo, por razones de espacio, este trabajo enfocará principalmente la desigualdad socioeconómica. Tampoco se discute aquí la existencia, proyecciones y limitaciones sociales de la democracia, o su eficacia para introducir modificaciones en lo social. La perspectiva es más bien la opuesta: plantear algunas hipótesis respecto del impacto de lo social sobre lo político. El tono general del trabajo es preliminar y relativamente especulativo.3

I. DIMENSIONES DE LA CIUDADANIA

i) Autonomía individual, que implica independencia respecto de los otros individuos y libertad individual y derechos respecto del estado y sus funcionarios;

ii) Igualdad de derechos y obligaciones de todos los individuos en un espacio político nacional;

iii) Eficacia, es decir la capacidad de producir efectos intencionales a través de la acción propia directa o indirecta, así como la convicción de ser capaz de producirlos;5

iv) Responsabilidad, o sea la obligación de responder por las propias acciones y sus consecuencias sobre otros, y por el modo de ejercicio de las funciones que se desempeñan;

v) Empatía, que implica la capacidad del individuo para imaginar, comprender e incluso ubicarse mentalmente en escenarios y situaciones que se encuentran más allá de su horizonte cotidiano;6

vi) Una idea o sentimiento de integración nacionalitaria, de pertenencia compartida a un cuerpo político que es común a todos los ciudadanos (y ciudadanas): la res publica de los romanos, o el commonwealth de los anglosajones.

La ciudadanía, entendida como la titularidad de derechos de participación y la aceptación de ciertas obligaciones políticas, se refiere por lo tanto a un conjunto de cuestiones socioeconómicas, institucionales y culturales. Existe, por supuesto, una dimensión socioeconómica de la ciudadanía, que involucra tanto a las condiciones para su ejercicio (por ejemplo, un ingreso que permita disponer de tiempo libre para dedicarse a las cosas de la polis, o comprar la información necesaria -periódicos por ejemplo- para tomar las decisiones que se espera que tome) como a las proyecciones o la eficacia de ese ejercicio (vale decir, una práctica de la ciudadanía política que incida en la configuración de las condiciones sociales, institucionales, económicas, de ejercicio de la propia ciudadanía).

En su formulación originaria --y también en parte de la literatura contemporánea sobre el tema-- la ciudadanía abarcó a a una porción muy reducida de la población: varones libres adultos, propietarios de tierras y de otros activos de capital. Si hoy el concepto de ciudadanía incluye a prácticamente la totalidad de la población adulta originaria de cada país, ello es resultado de las luchas y movilizaciones obreras, socialistas y populistas, anticolonialistas, antiesclavistas y feministas. Estas luchas y movilizaciones consiguieron abrir los derechos y obligaciones de la ciudadanía a porciones progresivamente ampliadas de la población adulta independientemente de su clase social, sexo, raza o dotación de propiedades.

Finalmente, la ciudadanía tiene una delimitación institucional/espacial, derivada de su vinculación a la civitas de la modernidad, vale decir al estado-nación. Los derechos de ciudadanía son conquistados al estado en cuanto expresión política de una matriz de poder y dominación, y son ejercidos en un escenario institucional y a través de mecanismos y procedimientos legitimados por el poder del estado, o también al margen de ese poder o en contra de él buscando modificarlo, o modificar el modo en que él se ejerce. La cuestión de los ámbitos políticos no estatales de ejercicio de la ciudadanía, planteada por la literatura reciente sobre la sociedad civil, no será discutida aquí, como tampoco el impacto de los procesos contemporáneos de globalización sobre la dimensión territorial estatal de la ciudadanía.

II. POBREZA Y DESIGUALDAD EN AMERICA LATINA

Cuadro 1: EVOLUCION DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA EN AMERICA LATINA1
__________________________________________________________________
                             POBREZA TOTAL2
        TOTAL     URBANA     RURAL     TOTAL    URBANA    RURAL      (Millones)                      (%)
1980      135.9    62.9        73.0        35       25       54 
1990      197.2    120.8       76.4        41       36       56 
1994      209.3    135.4       73.9        39       34       55
                                                                  
                              INDIGENCIA3                         
          TOTAL     URBANA     RURAL     TOTAL    URBANA    RURAL
                (Millones)                      (%)               
1980       62.4     22.5       39.9        15        9       28
1990       91.9     45.4       46.5        18       13       33
1994       98.3     51.9       46.4        17       12       33
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(2) Hogares con ingresos inferiores a la línea de pobreza, incluídos los que se encuentran en situación de indigencia.

(3) Hogares con ingresos inferiores a la línea de indigencia.

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 1996. Santiago de Chile, 1997.

Hay una desaceleración general del aumento de la pobreza. Sin embargo ésta sigue creciendo, pese a que en los últimos cinco años las economías latinoamericanas alcanzaron cierta reactivación como resultado del regreso de los flujos de inversión externa y la relativa estabilidad de precios. Varios factores inciden en la persistencia del empobrecimiento: crecimiento muy lento del empleo, deterioro de las condiciones de trabajo e ingreso, privatización de los sistemas de previsión y bienestar social, profundas desigualdades sociales reforzadas por algunas políticas estatales, deterioro ambiental, entre otros.7 El saldo de una década de reformas neoliberales prueba que la reactivación de la inversión y del crecimiento pueden ir de la mano con un deterioro amplio de las condiciones de vida y el empobrecimiento de amplios sectores de población.

Las profundas y persistentes desigualdades sociales constituyen uno de los principales factores que alimentan el crecimiento de la pobreza.8 Las desigualdades sociales sesgan el crecimiento económico hacia los grupos privilegiados de la sociedad. Cuando la economía recesiona son los pobres los que experimentan el peso mayor a través de la pérdida de empleos, caída de los ingresos, degradación de las condiciones de trabajo, quiebra de pequeños establecimientos, y similares. Cuando la economía se reactiva, son los grupos de mayor ingreso quienes más se benefician del crecimiento a través de acceso a crédito, exenciones tributarias, subsidios estatales. Por lo tanto, puede haber crecimiento económico junto con crecimiento de la pobreza.

El cuadro 2 muestra la enorme magnitud de las desigualdades sociales en nuestro continente, medidas por varios criterios de concentración de los ingresos de los hogares (desigualdad por tramos de ingreso [columna 4], polarización de los rangos extremos [columna 5] y coeficiente de Gini [columna 6]); los tres criterios presentan una fuerte consistencia recíproca. Aunque el cuadro presenta información para sólo 17 países, ellos suman 64% de la población de la región. La parte inferior del cuadro permite efectuar una comparación rápida con un pequeño número de países de otras áreas geoeconómicas y de diferente evolución histórica.

Se advierte la magnitud mucho mayor de las desigualdades sociales en América Latina; los hogares que componen el 10% más acaudalado de la región perciben en conjunto ingresos que son 33.4 veces más altos que los del 10% más pobre, y 3.5 veces más altos que los del 40% inferior de los hogares; si se excluye a Costa Rica de estos cálculos, las diferencias medias suben a 35 veces y casi 3.7 veces respectivamente. Son desigualdades mucho más profundas que en el resto del mundo, incluso que en países tradicionalmente identificados con situaciones notorias de masiva pobreza extrema, como India, Tanzania y Uganda.

Cuadro 2:	DISTRIBUCION DEL INGRESO DE LOS HOGARES1
                                                                            
PAIS/AÑO       (1)      (2)      (3)     (4)    (5)       (6)         (7)
               10%      40%      10%                    Coef.de   PIB por hab. 
             inferior inferior superior  3:2    3:1)      Gini    (u$s de 1994)

1. AMERICA LATINA Y CARIBE                                                     
BRASIL 1989     0.7     7.0     51.3     7.32   73.28     63.4      2,970      
GUATEMALA 1989  0.6     7.9     46.6     5.89   77.66     59.6      1,200      
PANAMA 1989     0.5     8.3     42.2     5.02   84.4      56.6      2,580      
CHILE 1994      1.4    10.1     46.1     4.56   32.92     56.5      3,520      
VENEZUELA 1990  1.4    10.7     42.7     3.99   30.5      53.8      2,760      
HONDURAS 1992   1.5    11.2     41.9     3.74   27.93     52.7        600      
COLOMBIA 1991   1.3    11.2     39.5     3.52   30.38     51.3      1,670      
MEXICO 1992     1.6    11.9     39.2     3.29   24.5      50.3      4,180      
REP. DOMINICANA
1989            1.6    12.1     39.6     3.27   24.75     50.5      1,330      
NICARAGUA 1993  1.6    12.2     39.8     3.26   24.87     50.3        340      
EL SALVADOR 
1991            1.0    11.0     38.4     3.27   38.4      ...       1,360      
ECUADOR 1994    2.3    14.3     37.6     2.62   16.34     46.6      1,280      
ARGENTINA 1993  1.7    13.6     35.3     2.59   20.76     ...       8,110      
PERU 1994       1.9    14.1     34.3     2.43   18.05     44.9      3,610      
BOLIVIA 1990    2.3    15.3     31.7     2.07   13.78     42.0        770      
JAMAICA 1991    2.4    16.0     31.9     1.99   13.29     41.1      1,540      
COSTA RICA 1989 4.3    23.2     34.2     1.47    7.9      46.1      2,400      

2. RESTO DEL MUNDO                                                             
MALASIA 1989    1.9    12.9     37.9     2.93   19.94     48.4      3,480      
UGANDA  1992    3.0    17.1     33.4     1.95   11.13     40.8        190      
TANZANIA 1993   2.9    17.8     30.2     1.69   10.41     38.1        140      
CHINA   1993    2.6    16.7     26.8     1.60   10.3      37.6        530      
INDIA   1992    3.7    20.6     28.4     1.37    7.67     33.8        320      
VIETNAM 1993    3.5    19.2     29.0     1.51    8.28     35.7        200      
INDONESIA 1993  3.9    21.0     25.6     1.21    6.56     31.7        880      
ESLOVENIA 1993  4.1    23.0     23.8     1.03    5.8      28.2      7,040      
HUNGRIA 1993    4.0    23.5     22.6    

Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1996. Washington D.C.: Banco Mundial, 1996. Para Argentina: World Bank, The Surfacing of the Argentina's Poor. Washington: World Bank, May 5, 1994. Para El Salvador, World Bank, El Salvador: The Challenge of Poverty Alleviation. Washington: World Bank, June 9, 1994.

En segundo lugar se advierte en estas otras sociedades que los cortes y la conflictualidad étnica, cultural, religiosa o de otro tipo carecen de la explicitación económica que se registra en nuestra región.9 Los conflictos étnicos que cruzan a varias de las sociedades incluídas en la parte inferior del cuadro no parecen tener una repercusión económica de similar magnitud, o bien esa repercusión resulta neutralizada por la intervención de otros factores; tal sería el caso de la persistencia de fuertes redes comunales de solidaridad y reciprocidad --un ingrediente que podría contribuir a explicar la situación menos polarizada de Bolivia, Jamaica y Perú. El perfil de distribución del ingreso predominante en algunos de ellos (Vietnam, China, Eslovenia, Hungría) testimonia además el efecto de las políticas estatales de distribución y de promoción social ejecutadas hasta hace pocos años --como es también el caso de Costa Rica.

El contraste entre El Salvador y Vietnam es ilustrativo: se trata de dos países que confrontaron prolongados conflictos bélicos, de especial efecto destructivo en Vietnam. Puede pensarse que la diferencia en la distribución del ingreso en uno y otro país es resultado de diferentes tipos de organización social y de políticas estatales de orientación divergente. La comparación entre ambos países es aún más gráfica cuando se advierte que el nivel medio de PIB por habitante en El Salvador es 6.5 veces más alto que en Vietnam. Un contraste similar se registra entre dos países tradicionalmente comparados por la masividad e intensidad de su pobreza --India y Brasil.

Este último, con un PIB medio por habitante nueve veces mayor que el de India, presenta un margen de polarización diez veces mayor, una desigualdad por tramos de ingreso cinco veces más alta, y un coeficiente de Gini casi el doble más alto.

La desigualdad es un producto social en cuanto diferentes sociedades generan patrones distintos de desigualdad, tanto en magnitud como en sus modalidades de expresión. En este sentido, se observa en América Latina, mucho más que en otras regiones del mundo, un patrón de desigualdades acumulativas: diferentes criterios de desigualdad --de clase, de género, racial, étnica, regional, incluso religiosa-- tienden a superponerse, engendrando de esta manera estructuras sociales muy rígidas. Esto se advierte sobre todo en países donde la dominación de clase se conjuga con la jerarquización étnica o racial, como en Guatemala y Brasil por ejemplo.

Finalmente, no existe una relación consistente entre niveles de PIB por habitante y niveles de desigualdad, lo cual controvierte una vez más la hipótesis de un efecto espontáneo de "derrame" en el capitalismo latinoamericano.10 Economías tan distintas unas de otras en tamaño, niveles de ingreso y tasas de crecimiento como las de México y República Dominicana, o las de Ecuador y Argentina, presentan niveles similares de desigualdad.

La desigualdad profunda permea todos los aspectos de la vida latinoamericana. En Argentina la participación del 40% más pobre de las familias en el ingreso nacional se redujo en 5% entre mediados de 1995 y mediados de 1996 mientras que la porción captada por el 10% más rico creció siete porciento.11 Un inventario efectuado en 1996 por una agencia del gobierno de la provincia de Buenos Aires registró alrededor de 90,000 yatchs privados y más de 500 jets "ejecutivos" privados tan sólo en las "marinas" y aeropuertos de jusrisdicción de esa provincia.12 De acuerdo a un estudio de la OPS, la expectativa de vida del 10% más rico de la población de Venezuela es 72 años y de 58 años para el 40% más pobre: la vida es 14 años más breve para los más pobres. Al mismo tiempo, Venezuela, uno de los países más endeudados del continente, es el mayor mercado latinoamericano para autos Ferrari.13 En Chile, en 1989, un estudio reveló que la mortalidad infantil en las comunas más pobres era casi el triple que en las comunas más ricas (26.9 por mil y 7.5 por mil respectivamente).14

III. DESIGUALDAD Y DESMANTELAMIENTO DE LA CIUDADANIA

i) La autonomía individual se refiere a la libertad física de los individuos como también al acceso a un conjunto de recursos básicos que constituye una condición para una efectiva autonomía: una fuente de ingresos, educación y acceso a información, condiciones de vida aceptables para los patrones culturales prevalecientes, y similares. Las cifras sobre disparidades de ingreso sugieren que mientras las élites tienen un acceso más que abundante a estas condiciones, crecientes número de latinoamericanos son privados de ellas. Existe sin dudas una amplia autonomía en el 20% más rico de los hogares de Brasil que concentran 67.5% del ingreso de ese país, o en sus colegas de Guatemala que captan 63%, o en cualquier otra élite latinoamericana. Ellas tienen más que autonomía: experimentan omnipotencia. Lo opuesto ocurre en los niveles inferiores de la pirámide social: ¨Qué clase de autonomía tienen los desempleados, los sin casa, los que pertenecen al 20% más pobre de la población latinoamericana que perciben 4.1% del ingreso de su país en México, o el 3.6% en Venezuela, el 2.1% en Brasil, 3.5% en Chile, 2.1% en Guatemala, 3.6% en Colombia, 4.9% en Perú, y así en los demás? Es "dueño de sí mismo" alguien sin trabajo, sin casa, sin un lugar bajo el sol?

ii) En estos escenarios, hablar de igualdad es cínico. En todos los países existen marcos constitucionales que afirman la igualdad legal de las personas. Sin embargo, cuando las disparidades socioeconómicas alcanzan estas magnitudes, la desigualdad real se impone a la igualdad legal. El principio igualitario democrático de "una persona, un voto" es vaciado de significado. En los niveles superiores del edificio social es obvio que "una persona" implica mucho más que "un voto": estamos aquí en el mundo del poder de las corporaciones. ¨Es cierto que el poder político y la eficacia ciudadana de Carlos Slim, dueño de la mayor fortuna de América Latina de acuerdo a la revista Forbes, derivan exactamente del voto que deposita en una urna cada tres años? La capacidad de Raúl Salinas de Gortari para influir en los asuntos políticos del país presidido por su hermano: ¨fue simplemente una derivación de sus derechos constitucionales? En los niveles inferiores de la matriz social "una persona" implica "un voto", aunque las piruetas post electorales de los funcionarios electos frecuentemente vacían al voto de su eficacia para promover las metas que esa parte del electorado persigue. Entonces, no todos los votos valen lo mismo.15

iii) Las desigualdades en la autonomía personal y en las condiciones de vida impactan sobre la eficacia de la gente.

Las relaciones asimétricas patrón/cliente de dominación y subordinación tienden a remplazar a las relaciones entre iguales. Los lazos particularistas sustituyen a las lealtades institucionales impersonales. Esto es claro en los grupos de menor ingreso, pero está presente, aunque con desigual amplitud, en todos los niveles de la sociedad.

Tener un amigo o un conocido en alguna posición influyente suele ser más importante para alcanzar determinados objetivos o progresar en la vida, que la habilitación para el ejercicio constitucional de derechos ciudadanos: ser atentido en el hospital, conseguir un trabajo o la admisión en un colegio o universidad para un hijo o hija; lograr la pavimentación de un camino, o la recolección de la basura; hacer un negocio. La vulnerabilidad misma de la gente en situación de pobreza refuerza su búsqueda de la eficacia ajena: las relaciones personales predominan sobre el ejercicio de los derechos. Esto es lo que el antropólogo mexicano Guillermo de la Peña denominó "corporatismo negociado":16 en el mundo de la subalternidad la eficacia se refiere a la habilidad de los sujetos para manejarse en estructuras de poder no democráticas a través de redes personales de influencia, deferencia y patronazgo.

La ausencia o escaso desarrollo, o la pérdida, de un sentido de eficacia política no es algo espontáneo o natural. Es una dimensión de una estructura de poder, alimentada y reforzada por los medios de comunicación (particularmente, en el caso de México, por las telenovelas) y por una panoplia de programas asistencialistas, junto con el recurso a la represión o a la neutralización de los intentos de autonomía popular, o las campañas de algunos regímenes autoritarios de desprestigio a la política y a los políticos.17

Carecer de sentido de la eficacia significa asumir que las soluciones a los problemas de uno no pueden salir de uno mismo ni de las cosas que uno hace, sino provenir desde afuera, de la intervención de otros con poder para hacerse cargo de las cosas.

De ahí que uno de los objetivos inicialmente más difíciles de alcanzar cuando se trata de construir alternativas políticas a estos escenarios de opresión y desigualdad, es convencer a estos segmentos empobrecidos de que sólo a través de su propio esfuerzo y de su autonomía organizativa, sus problemas pueden ser encarados con eficacia.

En este sentido el desarrollo de la ciudadanía implica desmontar las bases materiales y simbólicas que alimentan lo que podemos caracterizar como una ideología de autoritarismo benevolente --en cuanto el ejercicio autoritario del poder se postula como medio para resolver los problemas y superar las tribulaciones de la vida, más que para reprimir u oprimir a nadie.

Un estudio sobre cultura política efectuado en República Dominicana ofrece un ejemplo de este autoritarismo benevolente. La demanda de decisiones de autoridad y de políticos "fuertes" que se hagan cargo de los problemas fue formulada más por los entrevistados de nivel socioeconómico bajo que por los de nivel medio o alto; por las mujeres más que por los varones; por quienes tienen niveles educativos más bajos; por los negros más que por los blancos.18 En síntesis: por los sectores más vulnerables de la población.

La pérdida de eficacia tiene lugar en al menos dos sentidos o niveles interrelacionados: respecto de la aptitud o competencia individual, y respecto de la política como ámbito de formulación de demandas y tratamiento de problemas. Existe una frecuente superposición del apoyo electoral a "hombres fuertes" o a líderes de estilo caudillesco y del ausentismo electoral y en general el desinterés por la política. De acuerdo a un estudio en México, 29% de los entrevistados en todo el país ni siquiera hablan de política; sin embargo la indiferencia política fue mucho más alta entre los entrevistados sin escolaridad (52%) o en los que tienen educación elemental incompleta (49%) y en los que se ubican en el nivel económico inferior (47%).19 Similar desinterés se encontró en estudios de cultura política efectuados en la misma época en Nicaragua y El Salvador.20 Por consiguiente, el alto ausentismo electoral no debería ser una sorpresa: 60% en las elecciones legislativas y municipales de El Salvador en marzo 1997 y 40% en la primera vuelta de las elecciones presidenciales en 1994; 45% en las elecciones generales de Guatemala en octubre 1995; 85% en las elecciones legislativas y municipales en Haití (abril 1997); casi 50% en el referéndum ecuatoriano de mayo 1997.

Existen numerosos obstáculos legales para que los sectores más empobrecidos de la población puedan votar (por ejemplo, procedimientos de registro complicados y/o caros, o difícil acceso a los lugares de emisión del voto). De todos modos la incredulidad en la eficacia de la política, los políticos y las elecciones para resolver los problemas que aquejan a los pobres, desempeña un papel importante.

Especialmente en el mundo del empobrecimiento, mucha gente refiere la eficacia de la política y del gobierno a cuestiones sociales y económicas. En el citado estudio en México, 52% de los entrevistados afirmaron que la principal responsabilidad del gobierno debería ser "resolver los problemas sociales", mientras que solamente 15% mencionó "apoyar a la empresa privada". Si uno no cree que el voto sirve para alcanzar resultados relevantes, no tiene sentido votar, a menos que sea legalmente obligatorio y no hacerlo acarrea castigos o complicaciones. En este sentido, y como ilustración contrafáctica de la hipótesis, cabe mencionar la drástica reducción del ausentismo electoral tradicionalmente alto en México en las elecciones presidenciales de julio 1994 como efecto de la mayor competitividad partidaria, mayor espacio para que los partidos opositores llevaran a cabo sus campañas incluyendo mayor acceso a los medios de comunicación, y una amplia observación internacional. La concurrencia electoral fue superior al 73%, un record histórico.

iv) En escenarios como éstos, la impunidad desplaza a la responsabilidad. La impunidad implica un sentimiento de omnipotencia, la creencia de que no habrá sanción para la violación de las normas. Este no es simplemente un sentimiento subjetivo o sicológico: se asienta en la evidencia de que no hay reacción institucional frente a quienes van contra el marco legal de las relaciones sociales o contra las costumbres y convenciones, o la reacción es meramente simbólica. La impunidad permea todo el tejido social y legal, pero se manifiesta de maneras variadas y con alcances y proyecciones diferentes: evasión tributaria sobre todo en los niveles superiores de ingreso y en el ámbito de las corporaciones; "flexibilización" laboral que permite a las firmas despedir a los trabajadores sin aviso previo o indemnización; conductores que exceden los límites de velocidad o "se saltan" la luz roja y sobornan a los policías; comerciantes pagando a policías para que repriman o eliminen físicamente a mendigos o gente sin casa; la omnipotencia de los burócratas; brutalidad policial en la represión de opositores; corrupción abierta o malamente encubierta en todos los niveles de la administración pública.

Se experimenta asimismo un desplazamiento de la responsabilidad política de los funcionarios: deja de tener lugar respecto de la ciudadanía y se vincula con la comunidad financiera internacional y las agencias multilaterales. Debido a las condicionalidades impuestas por esas agencias, los funcionarios públicos de alto nivel dejan de considerarse responsables ante sus ciudadanos para serlo ante los actores de la economía globalizada, y los prestamistas. Consiguientemente, la relación de representación, central a toda democracia electoral, se desliza del cuerpo electoral hacia las instituciones financieras multilaterales.

v) La empatía retrocede ante el avance de los vínculos y relaciones afectivas personales directas: la familia y el grupo de parentesco, la localidad, los referentes étnicos o religiosos, y similares. La empatía debe ser aprendida y desarrollada a través de procesos e instituciones administradas por, o relacionadas a, agencias y desempeños estatales tales como alfabetización y escolaridad; acceso a información a través de la prensa y las redes de comunicación; acceso a museos y bibliotecas --aunque sean pequeñas y modestas bibliotecas escolares o barriales-- y cosas por el estilo. Es también algo que se desarrolla con la participación en asociaciones voluntarias, como enfatiza la literatura sobre organismos no gubernamentales. Ahora bien: la escuela pública reduce su cobertura a causa de la privatización y los recortados presupuestos para educación y cultura llevan a los museos y bibliotecas al desastre, mientras que la "world wide web" está más allá del alcance de quienes ni siquiera tienen teléfono --para no mencionar el costo del equipo; los medios de comunicación privatizados relajan el compromiso con la promoción cultural y la educación del público. La movilidad a través del país es acotada por la privatización de las redes de transporte y de las vías de comunicación, por el costo creciente de las tarifas y la caída de los ingresos del trabajo; el turismo está más allá de las posibilidades de gasto de la mayoría de las familias y el turismo social que formaba parte de los programas de bienestar se viene abajo por los ataques conjuntos de la privatización de la seguridad social y la reducción del gasto público.

En consecuencia resulta en extremo difícil para la población empobrecida desde larga data imaginar escenarios espaciales o sociales más allá de la vida diaria de su inmediata comunidad. En estas condiciones suele tener lugar un retroceso a las "lealtades primordiales" --como las llamó el antropólogo Clifford Geertz-- que sustituye a las "comunidades imaginadas" de la clase, la nación, el estado o el país que caen fuera de las fronteras de lo inmediato y lo cotidiano. Pero la pérdida de empatía también incluye a los grupos acomodados y a quienes detentan posiciones de poder político. Al inaugurar la nueva "Autopista del Sol" desde Ciudad de México al balneario de Acapulco, el entonces presidente Carlos Salinas de Gortari, ante la pregunta de un periodista acerca de la prioridad que el gobierno había acordado a una obra tan costosa --y con precios muy altos para los usuarios-- respondió "Es bueno que los capitalinos puedan darse una escapada al mar". La pregunta es: ¨En qué capitalinos estaba pensando el presidente de México?

vi) "Sálvese quien pueda" sustituye al sentimiento de integración nacionalitaria. Las enormes distancias entre los más ricos y los más pobres conspiran contra la solidaridad y el sentimiento de común pertenencia a la res publica. En verdad, la res publica ya no es pública: ha sido privatizada y tiene dueños. Herman Heller señaló que la idea misma de un código compartido de referentes y significados constituye uno de los supuestos básicos de cualquier sistema político --sobre todo, de un sistema político democrático-- y es uno de los fundamentos del estado moderno.21 Este código se quiebra por efecto de procesos de profunda fragmentación y heterogeneidad social y económica. Lo mismo que la empatía, el sentimiento de pertenencia nacionalitaria se desarrolla a través de procesos sociales e instituciones públicas. Es muy difícil para la gente expulsada o marginada de la educación formal, del acceso a recursos sociales básicos como la atención en salud, una vivienda decente --incluso un cuarto decente-- y cosas similares, a causa del desempleo y el empobrecimiento, sentirse miembros del mismo conjunto social que aquellos que cuentan en exceso con todo eso.

A su turno, la lealtad a la clase y al mundo de los negocios constituye el equivalente aproximado del sentimiento de pertenencia ciudadana, en los niveles más altos de la riqueza y el poder. Paulatinamente las élites pierden vínculos materiales y simbólicos con un país particular, con un estado en particular o con una ciudadanía determinada, y devienen involucradas de manera creciente en los intereses y los objetivos del mundo globalizado de las corporaciones e incluso del país que aloja la sede de las corporaciones en las que se desempeñan y que les permiten acceder a niveles de ingreso como los que se vieron en las figuras 2 y 3.

La "ciudadanía global" del frequent flyer tiene tarifas que muy pocos pueden pagar.

4. ¨DE VUELTA AL LEVIATAN?

La muy analizada crisis de los partidos y de otros canales de representación política es el resultado combinado de un número de factores que no puedo discutir aquí; la marcada polarización social parece ser uno de esos factores.22 La capacidad de dar representación a intereses tan dispersos que fragmentan el sentido de pertenencia a conjuntos amplios como clase, nación, o similares, resulta severamente deteriorada. A su vez, la incapacidad de los partidos para responder a las demandas y expectativas de los empobrecidos y los desprotegidos sin cuestionar el diseño integral de la restructuración neoliberal refuerza el alejamiento de mucha gente de las instituciones convencionales de la democracia representativa. Hay que agregar a esto el comportamiento poco transparente de algunos cuadros y dirigencias de partidos políticos, como también la práctica del prebendalismo, fenómenos de corrupción y el involucramiento en una política menuda de poder que otorga prioridad a la ocupación de cargos y el desempeño de funciones en el diseño institucional de las estrategias de ajuste, a expensas de la proposición de alternativas atractivas y eficaces a los problemas planteados por sectores amplios de la ciudadanía.23 A esto deben sumarse las dificultades de las organizaciones sindicales para afiliar, movilizar y representar al creciente número de subempleados y desempleados y a los que son expulsados del mercado formal de trabajo por las políticas de "flexibilización" laboral.24

Además de sus objetivos convencionales ciudadanos y de clase, la mayoría de los partidos y sindicatos de América Latina desempeñaron una variedad de funciones asistenciales con relación a empleos, educación, salud y cuestiones semejantes. Debido a los cambios sociales e institucionales recientes y al ajuste macroeconómico, todo esto pertenece al pasado. El problema es que la mayoría de los que se beneficiaban de este lado benevolente del corporativismo carecen de condiciones de reorientar su demanda hacia el mercado, a causa de sus ingresos reducidos o de que se quedaron sin trabajo. En consecuencia es el estado, a través de programas asistenciales focalizados, quien directamente llena el vacío dejado por la retirada de los partidos y los sindicatos respecto de las necesidades cotidianas de la gente, compensando las rigideces y limitaciones del mercado. Puesto que los recursos estatales disponibles para estos fines son limitados, se desenvuelve una competencia de los pobres contra los pobres a fin de acceder a los escasos recursos disponibles.

El mundo de la pobreza, contrariamente a lo que el romanticismo imagina, es un mundo de inseguridad y miedo.

Miedo a la brutalidad y la impunidad de la policía; del crimen y la violencia; del desempleo y el hambre. Es decir, el miedo y la inseguridad son suscitados por cuestiones reales y concretas. En tales condiciones, las preferencias políticas tienden a orientarse hacia las opciones que parecen asegurar mejor la seguridad que falta. Se establece así una relación ocasional entre las masas empobrecidas y los detentadores u ostentadores de poder o de los atributos convencionalmente asociados al poder. En Perú una gran mayoría de los sectores más empobrecidos reeligió a Alberto Fujimori en 1995, mientras que en Brasil optó por Fernando Collor de Melo en 1990, y por Fernando Henrique Cardoso en 1995. En ninguno de estos casos los candidatos exitosos contaban con el apoyo de partidos políticos mayoritarios o de organizaciones sindicales fuertes. Pero es también una relación ocasional, que encierra un potencial de gran volatilidad. En general, el voto de estas masas empobrecidas suele ser más consistente en lo que rehuye que en lo que apoya.25

Abandonada a su propia inercia, la pobreza está usualmente acompañada por un sentimiento de desapoderamiento que es reforzado por la objetiva inseguridad cotidiana en las comarcas y en las barriadas.

En estos escenarios el voto puede implicar un significado diferente al que le asigna la teoría de la democracia representativa. Para los ciudadanos educados y comprometidos, que cuentan con medios para resolver más o menos las necesidades de la vida, el voto puede estar asociado o responder a propuestas de cómo administrar el país, cómo encarar los equilibrios financieros, qué hacer con la pobreza, cómo frenar el deterioro del medio ambiente, qué estrategia educativa es más apropiada, y cuestiones similares de proyección nacional e incluso global. Este no parece ser el caso del mundo de la pobreza.

Aquí, el voto tiende a ser un ingrediente de un sistema más amplio de intercambios puntuales entre los poderosos y los desposeídos, un instrumento para conseguir de manera concreta los bienes, servicios y recursos de los que la gente carece: seguridad personal, un drenaje para el barrio, escuela para los hijos, y cosas por el estilo. El voto opera como la tarjeta de crédito de los pobres.

Los escenarios políticos emergentes del ajuste neoliberal se parecen mucho al estado de naturaleza descrito por Thomas Hobbes en su Leviatán. No tanto o no sólo por esta especie de guerra de todos contra todos que se lleva a cabo en amplios ámbitos de nuestras sociedades por la captación de recursos insuficientes y el aprovechamiento de oportunidades escasas, sino por la vinculación directa, carente de mediación, que se establece entre los desposeídos y los poderosos. En estos escenarios el poder deviene absoluto; es el precio que los subalternos deben pagar a fin de alcanzar un mínimo de estabilidad y seguridad, y la fantasía de un futuro menos perverso. Como el Leviatán de Hobbes, el estado es total y todopoderoso, y no existen defensas o garantías respecto de él, ni hay más derecho que los designios de quien ejerce el poder.

No hay tampoco gran espacio en este mundo de empobrecimiento e inseguridad para el mantenimiento, no se diga ya el desarrollo, de una verdadera sociedad civil. Los ciudadanos no son sencillamente los sujetos de la democracia; para serlo, deben constituirse primero en sociedad civil a partir de su autonomía, su básica igualdad, su sentido de eficacia, su responsabilidad... En ambientes de empobrecimiento masivo y desigualdades profundas, los ritos democráticos pueden adaptarse bastante bien a contenidos autoritarios. Las redes sociales pueden significar tanto la autogestión de la sociedad civil como un mecanismo particularista de mera sobrevivencia e incluso la condición para el ejercicio exitoso de una práctica clientelística.26

Sería engañoso concluir que el autoritarismo yace en lo más profundo de la mente, o el alma, de los pobres y los oprimidos. En el pasado reciente los empobrecidos fueron participantes activos en las luchas revolucionarias de Centroamérica, y en los procesos de democratización en Sud América y el Caribe. Ellos son los que nutren las múltiples formas de protesta social, preservan la esperanza en una vida más digna y mantienen abierto el espacio de una política mejor. Son también la base mayoritaria de las no demasiado numerosas, y no siempre electoralmente exitosas, propuestas políticas de una alternativa a mayor empobrecimiento y desigualdad. Pero tampoco hay una espontaneidad o una esencia democrática en los pobres.

Cuando no se perciben alternativas reales al orden de cosas existente, no queda otra opción que aferrarse a lo inmediato. Sobre todo si la opción por lo inmediato se refiere a la comida de mañana o al trabajo de hoy. El análisis debe ser capaz de discernir que las aspiraciones emancipatorias de la gente no definen cursos predeterminados de expresión de sus opciones políticas.

La búsqueda del Leviatán no es atributo exclusivo de estos segmentos empobrecidos y particularmente vulnerables de la sociedad. La crisis de los mecanismos institucionales de la representación política tiene lugar también en los niveles más altos del poder económico. La literatura de los organismos financieros internacionales que enfatiza la importancia de "impermeabilizar" al estado respecto de las presiones y demandas de la sociedad civil para mejor avanzar las reformas neoliberales expresa a su manera esta necesidad de vinculación directa de los actores de la globalización financiera con el poder político, como condición para la institucionalización de sus perspectivas y objetivos particulares.27

5. CONSIDERACIONES FINALES

Ningún país se ubica típicamente en el panorama diseñado, pero ninguno es totalmente, o significativamente, ajeno a él.

Sin perjuicio de la necesidad de contrastar con más información y sobre todo con información más sistemática las proposiciones formuladas, resulta claro que el enfoque convencional de la democracia --que aquí he caracterizado como formal minimalista-- es tremendamente ideológico. Se basa en una visión distorsionada de la realidad y sirve para preservar una determinada configuración de poder y para descalificar los intentos de cuestionarla. Que ésta no sea la intención de todos quienes practican este enfoque es irrelevante tanto desde una perspectiva académica como desde una de tipo político.

Las limitaciones de un enfoque formal de la democracia han sido señaladas desde ambas perspectivas. Parece útil, de todos modos, cuestionarla también a partir de sus propias premisas teóricas. La discusión precedente mostró que la configuración efectiva de las sociedades latinoamericanas y las relaciones de poder que en ellas se definen, plantean una incongruencia básica con el concepto de ciudadanía. Los procesos de empobrecimiento y polarización social cuestionan la condición de ciudadanos de sectores amplios de la población latinoamericana y refuerzan, en el marco de la vigencia de los procedimientos electorales, situaciones de clientelismo y subordinación.

La idea de derechos ciudadanos iguales para todos, cuyo ejercicio reporta el acceso a los bienes valorados, retrocede frente a la evidencia de la relevancia de las vinculaciones particularistas y los favores. La práctica efectiva de la ciudadanía se restringe a segmentos determinados de la población.

* * *

REFERENCIAS

2. Carlos M. Vilas, "Democracia y alternativas al neoliberalismo", en Raquel Sosa E. (coord.), América Latina y el Caribe: Perspectivas de su reconstrucción. México: UNAM/ALAS, 1996:159-175; también "Participation, Inequality, and the Whereabouts of Democracy", en D. Chalmers, C.M. Vilas et al. (eds.), The New Politics of Inequality in Latin America. Oxford: Oxford University Press, 1997:3-42.

3. Este texto forma parte de un proyecto de investigación sobre las transformaciones de las relaciones de poder y el Estado en América Latina. Una versión anterior fue presentada en la conferencia "Class Structure and the Concentration of Income in a Neoliberal Era" (NACLA/University of South Florida, 14-15 febrero 1997).

4. Me he basado para lo siguiente en Reinhard Bendix, Estado nacional y ciudadanía. Buenos Aires: Amorrortu, 1974; T.H. Marshall, Citizenship and Social Class.

Cambridge: Cambridge University Press, 1950; Daniel Lerner, The Passing of Traditional Society. New York: The Free Press, 1963; Bryan S. Turner (ed.), Citizenship and Social Theory. London: Sage 1993; Bart van Steenbergen (ed.), The Condition of Citizenship. London: Sage, 1994; Bryan Turner, "Outline of a Theory of Citizenship", en Chantal Mouffe (ed.), Dimensions of Radical Democracy. London: Verso 1992:33-62; David Held, "Citizenship and Autonomy", en D. Held, Political Theory and the Modern State. Stanford: Stanford University Press, 1989:1889-213; etcétera.

5. Cfr Carol Pateman, Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press, 1970.

6. Esta cuestión está estrechamente ligada al concepto de representación política como relación ideológica más que sociológica tal como fue planteada de modo relativamente coincidente por Burke y por Marx: Edmund Burke en sus discursos a los electores de Bristol y en su carta a Landrishe: R.J.S. Hoffman & Paul Levack (eds.), Burke's Politics. Selected writings and speeches of Edmund Burke, on Reform, Revolution and War. New York: Alfred A. Knopf:494-498. Karl Marx, El Dieciocho Brumario de Luis Bonaparte (1852). Moscú: Progreso, s/f.

7. Carlos M. Vilas, "¨Qué hacemos con la pobreza?". Realidad Económica 139 (abril 1996) 7-10.

8. Pedro Vuskoviç, Pobreza y desigualdad en América Latina. México: CEIIH-UNAM, 1993, y La pobreza, desafío teórico y estratégico. México: Instituto de Investigaciones Económicas-UNAM, 1993; Oscar Altimir, "Cambios de la desigualdad y la pobreza en la América Latina". El Trimestre Económico 241 (enero-marzo 1994) 85-133.

9. Algunos estudios sobre el crecimiento de las denominaciones protestantes en América Central ilustran sobre la rápida manifestación de las nuevas diferenciaciones religiosas en términos de marcadas diferenciaciones económicas y, tendencialmente, de clase. Vid Sheldon Annis, God and Production in a Guatemalan Town. Austin: University of Texas Press, 1987; Liliana Goldin, "Work and Ideology in the Maya Highlands of Guatemala: Economic Beliefs in the Context of Occupational Change", Economic Development and Cultural Change 41 (1) 1992:103- 123; James D. Sexton, "Protestantism and Modernization in Two Guatemalan Towns", American Ethnologist 5 (2) 1978:280- 302; Carlos M. Vilas, Mercado, estados y revoluciones. Centroamérica 1950-1990. México: CEIICH-UNAM, 1994:172-175.

10. Adviértase que no hay una correspondencia puntual en las fechas correspondientes a la información sobre PIB por habitante y la referida a distribución de ingresos. En este aspecto el cuadro sólo tiene un valor indicativo.

11. IDEP/CTA, Boletín de Coyuntura, julio 1996.

12. Comunicación personal al autor de un alto funcionario provincial.

13. H. Méndez Castellano et al., Estudio Nacional del Crecimiento y Desarrollo Humanos de la República de Venezuela. Caracas: FUNDACREDESA, 1996; La Jornada (México) 27 de marzo 1997 pág. 41.

14. Carolina Tetelboin, "La otra cara de las políticas sociales en Chile", en C.M. Vilas (dir.), Estado y Políticas sociales después del ajuste. Caracas: Nueva Sociedad 1995:73-86. Sobre diferenciales de esperanza de vida, mortalidad infantil y general, por niveles de pobreza en México, cfr R.A. Jiménez Ornelas, La desigualdad de la mortalidad en México. Cuernavaca: CRIM-UNAM, 1995. En su más reciente informe, el "ombudsman" de Ciudad de México señaló incluso la existencia de desigualdades y privilegios chocantes además de condiciones inhumanas, en las cárceles de la ciudad. De acuerdo a este informe, en los centros de detención de varones "persiste un estado de cosas cuyo rasgo principal son los privilegios que gozan unos pocos internos junto con toda clase de carencias en perjuicio de la gran mayoría de los internos en lo que se refiere a abastecimiento de agua, comida y acceso a espacios físicos (...) algunos internos privilegiados cuentan con hasta cinco cuartos para cada uno, mientras que se encontró hasta 29 internos apilados en apenas un pequeño cuarto, lo que incluso les impedía tirarse en el piso. Los privilegiados duermen en camas matrimoniales de primera clase, mientras que la mayoría de los perjudicados deben acostarse sobre pedazos de cartón (...)". La Jornada, 8 de abril 1997.

15. Dejo de lado por razones de espacio la cuestión de la sub o sobre representación electoral de determinados distritos o grupos sociales.

16. Guillermo de la Peña, "Estructura e historia: La viabilidad de los nuevos sujetos", en Varios Autores, Transformaciones sociales y acciones colectivas. México: El Colegio de México, 1994:141-159.

17. Cfr sobre esto último Brian Loveman & Thomas M. Davis (eds.), The Politics of Antipolitics: The Military in Latin America. Lincoln: University of Nebraska Press, 1978; también Rodrigo Baño, El nuevo carácter del apoliticismo. Santiago de Chile: FLACSO, Serie Estudios Políticos N§ 33, marzo 1996.

18. Isis Duarte et al., La cultura política de los dominicanos. Santiago de los Caballeros: Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, 1995.

19. Instituto de Investigaciones Sociales, Los mexicanos de los noventas. México: IIS-UNAM, 1996.

20. Mitchell Seligson, Political Culture in Nicaragua. Transitions 1991-1995. Washington D.C., 1995; Jack Spence et al., Chapultepec: Five Years Later. El Salvador's Political Reality and Uncertain Future. Boston: Hemispheric Initiatives, 1997.

21. Herman Heller, Escritos políticos. Madrid: Alianza, 1985:257-268 (originalmente publicado en 1928).

22. Cfr por ejemplo Claus Offe, Contradicciones en el estado de bienestar. Madrid: Alianza, 1990:151-167; Joseph Tulchin & Berenice Romero (eds.), The Consolidation of Democracy in Latin America. Boulder, Co.: Lynne Rienner, 1995.

23. Es ilustrativa de un panorama más amplio, la discusión que se desenvuelve en Perú en torno a la crisis del sistema de partidos: Fernando Tuesta Soldevilla, Pobreza urbana y cambios electorales en Lima. Lima: DESCO, 1989; Bruno Revesz, "El ocaso del sistema de partidos en la escena electoral peruana". Revista Mexicana de Sociología 1/96 (enero-marzo 1996) 77-95; Moisés Arce, "La ®crisis¯ de los partidos peruanos: nuevo vino en cueros viejos". Estudios Sociológicos 41 (mayo-agosto 1996) 311-330.

24. Carlos M. Vilas, "Economic Restructuring, Neoliberal Reforms, and the Working Class in Latin America". En Sandor Halebsky & Richard L. Harris (eds.), Capital, Power, and Inequality in Latin America. Boulder, Co: Westview Press, 1995:137-163.

25. Cfr la sugerente discusión de Jin Min Chung, "Electoral Volatility in New Democracies and Democratic Consolidation". Asian Perspectives 20 (1) Spring-Summer 1996:125-144.

26. Esta polivalencia virtual es algo que la literatura reciente sobre las redes sociales suele pasar por alto: vid por ejemplo Elina Dabas y Denise Najmanovich (comps.), Redes: El lenguaje de los vínculos. Hacia la reconstrucción y el fortalecimiento de la sociedad civil. Buenos Aires: Paidós, 1995; Norbert Lechner, "Tres formas de coordinación social". Revista de la CEPAL 61 (abril 1997) 7-17.

27. Cfr por ejemplo World Bank, The East Asian Miracle. Economic Growth and Public Policy. Oxford: Oxford University Press, 1993.

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