Lo nuevo y lo viejo en las nuevas políticas sociales o de cómo las nuevas políticas sociales socavan las identidades colectivas*

por Inés Cortazzo y Patricia Schettini**

Abstract

En este trabajo intentaremos desarrollar éstos dos ejes: lo nuevo y lo viejo de las prácticas sociales de lo que podríamos llamar Nuevo Estado Populista Bonaerense. Si el antiguo Estado populista favorecía la constitución de actores colectivos, las nuevas políticas sociales favorecen el individualismo, lo que estaría dando cuenta de un retroceso, de una redefinición de los sujetos de acción social y una redefinición de los derechos. Pero en el caso que nos ocupa - dos barrios de Berazategui y Quilmes - la identificación de la población objeto de la acción pública no se basa sobre una nueva idea de igualdad, sino vuelve a intensificar el clientelismo político con características administrativas de gestión, relativamente mecánicas.

Presentación

También, fue nuestro objetivo, estudiar los móviles y condiciones en la formación y existencia de los asentamientos territoriales como fenómeno urbano ligado al proceso democrático, en el marco global de lo que se acepta como "crisis del estado de Bienestar".Desde esa oportunidad fuimos indagando la problemática desde distintas perspectivas y con diferentes grupos de trabajo.3

Trabajamos con estudios de caso, por considerar que facilitan información en profundidad de modo que al explorar pudimos descubrir nuevas problemáticas, sugerir nuevas hipótesis que preparasen el camino para investigaciones posteriores. Esto fue lo que buscábamos en esa oportunidad, ni la generalización ni la representatividad, sino el estudio de una problemática en su singularidad, y más, en la complejidad que se desprende de su singularidad. En el momento de iniciar la investigación preferimos entrar en el campo, comprender un escenario único y sólo entonces tomar una decisión sobre el estudio de otros escenarios. 4

Utilizamos como estrategia la triangulación a través de la cual se combinan la aplicación de metodologías cuanti y cualitativas, que dan cuenta de la coexistencia paradigmática en la práctica de la investigación científica. 5

Creemos con M. A. Gallart6 que la posibilidad de explicitar un diseño de investigación cualitativo pautado de antemano es muy difícil pues el componente cualitativo mismo exige un ir y venir de la teoría a los datos y de los datos a la teoría, lo que suele modificar tanto aspectos conceptuales como a los sujetos mismos de la investigación.

Esto nos ocurrió más de una vez lo que nos distraía del que fuera nuestro objetivo inicial de la misma manera que la especificidad del interrogante inicial favorecía la reelaboración de las hipótesis a lo largo de la investigación. Es así como cuando nos referíamos a las características del entramado político-cultural lo definíamos como uno de los ejes más importantes del trabajo pues aparecía con más énfasis una vez instalados en el local, la creímos así suficiente razón para el giro cualitativo de la investigación. Se trataba de pensar en qué forma la reestructuración del Estado modificó las prácticas y concepciones que se tenía de la política.

Problemas y virtudes en la aplicación de políticas focalizadas de ataque a la pobreza en Argentina (hoy)

Los orígenes de la política social en el mundo capitalista si bien no se producen en el mismo período atraviesan más o menos las mismas etapas beneficencia, asistencialismo, previsión social. ¨Cómo se da esto en Argentina? La etapa de la beneficencia fundamentalmente a través de la Iglesia Católica que se desarrolla ya desde la época colonial; el asistencialismo estatal en la segunda mitad del siglo XIX y fundamental en las dos últimas décadas de ese siglo; y la previsión social simultáneamente con el asistencialismo.

En especial en las zonas urbanas el crecimiento de la pobreza explicó y explica la necesidad de que cobren importancia las actividades benéficas y asistenciales (en especial desde la Encíclica Rerum Novarum) como forma de apartar a los trabajadores de las ideas socialistas y anarquistas, y como forma de proteger a los sectores dominantes de la sociedad de las epidemias, endemias desarrolladas especialmente por las Sociedades de Beneficencia a través inclusive de las mujeres pertenecientes a la oligarquía.7 Estas acciones están dirigidas a los pobres y menesterosos en general (si necesidad de la inserción laboral tanto formal como informal) a diferencia de la previsión social que se origina por demanda de los necesitados.

Una de las formas de la previsión social fue el mutualismo sobre la base del aglutinamiento por corporaciones obreras - primeros años del siglo XX - caso de los gráficos, albañiles, choferes; o bien por nacionalidades perteneciente a las colectividades extranjeras (estas primeras asociaciones están ligadas al proceso inmigratorio buscando en muchos casos mantener el espíritu de pertenencia. Otra de las formas son las cajas de empresas a iniciativa de los patrones como forma de morigerar la cuestión social, y por último las empresas de asistencia médica (disfrazadas de mutualistas) que alcanzan un gran desarrollo en los treinta.

En el desarrollo de la sociedad de bienestar el universalismo se constituye como un derecho ciudadano, más allá de la ubicación específica de los miembros de la sociedad en el proceso productivo. En América Latina en general, y en Argentina, en particular, esto adquiere características particulares. A partir de la crisis del Estado de Bienestar se ponen en marcha en la región programas de ajuste estructural. En este sentido, el caso argentino nos permite ver cómo se produce el agotamiento del modelo de acumulación mercado-internista, lo que nos obligará a centrar nuestra atención en los condicionamientos, limitaciones y consecuencias sobre el funcionamiento de las políticas públicas. La reestructuración estaría encaminada a hacer frente a un nuevo escenario económico internacional - más competitivo y selectivo - donde las posibilidades de inserción dependen del éxito o fracaso de los intentos reestructuradores. El ajuste se caracteriza por la implementación de una serie de mediadas que acotan significativamente la participación del Estado en la economía. Estas medidas son:

- Desregulación, implica simplificación o eliminación de reglamentaciones,

- Liberalización, se refiere a la libre competencia de los mercados,

- Privatización de empresas públicas, acorde con la idea de Estado mínimo, es decir un Estado que se retira de las actividades productivas,

- Flexibilización laboral, consiste en la desregulación de los antiguos mecanismos de fijación del salario y niveles de empleo,

- Descentralización, consiste en la delegación y reasignación de funciones ejecutivas.

Esta receta que termina siendo recesiva se encamina hacia tres objetivos claves. En primer lugar, control de la inflación, para lo cual se limita la emisión monetaria. En segundo lugar, mejoramiento de las condiciones para el comercio internacional. Y por último, disminución del déficit fiscal, para lo cual se reducen las erogaciones del Estado y se optimizan los mecanismos de recaudación.

De esta manera, la crisis y el ajuste estructural en los '80 han sido acompañadas de duras críticas a las funciones asistencialistas clásicas del Estado Benefactor, es decir a las políticas universalistas, relacionando equidad a focalización. Se propuso que la verdadera equidad consistía en hacer llegar la asistencia del Estado a quienes efectivamente lo necesitaban, lo que implicaba definir una "población objeto" de dichos programas, determinando quiénes eran los merecedores de recibir apoyo estatal y constituir instancias no burocráticas y descentralizadas que garantizaran flexibilidad y eficiencia en la aplicación del gasto social.

La discusión se centra en si los gobiernos deben pagar servicios para todos o sólo para los pobres y dentro de éstos a un grupo. Si la opción es universalimo Vs.

políticas de objetivos, estamos hablando de optar entre aminorar la pobreza o asistir con políticas específicas a los que tienen más bajos recursos. Pero habría que considerar, que las políticas universales refuerzan valores fundamentales: recompensa al trabajo, oportunidades de mejoramiento, responsabilidades familiares. En Argentina las duras críticas que acompañaron la crisis, terminaron con las políticas universalistas que se sostenían. Los servicios que se organizaban en base a los principios de "universalidad y gratuidad promueven una 'demanda ilimitada' que conduce a un inevitable sobredimensionamiento", que requiere de infraestructura altamente costosas que aumentan el gasto estatal. "Así el gasto social se ubica como una de las principales causas de la crisis fiscal del Estado. La asignación de una política estatal de bienes y servicios genera instituciones de política social que se burocratizan y las convierte en arena de intereses particulares"8. Esta crítica se vuelve como una "falta de realización del universalismo", puesto que termina no siendo equitativa y beneficia a los que más tienen y no a los que más necesitan, por lo que se terminan proponiendo políticas focalizadas.

De esta manera la focalización del gasto social se muestra "como un camino para: 1) ayudar a resolver la crisis fiscal que se atribuye en gran medida al gasto desproporcionado en políticas sociales, es decir, la previsión social es cara; 2) segmentar el mercado entre los que se consideran "bienes públicos" (supuestamente básicos, dirigidos a los pobres sin capacidad de demanda) y los "bienes privados" (supuestamente más sofisticados, demandados por quienes tienen capacidad de demanda), para lo cual se sugiere la privatización del rentable segundo segmento; 3) otorgar así un contenido más equitativo al gasto, liberando a la política tributaria de la carga redistributiva"9. Así se descomprimiría al Estado de la sobrecarga que lo paraliza, bajo este argumento se trata de responder a las demandas de un modo más personal e identificado, recreando la "conciencia de que el bien público es la suma de los intereses individuales".

Pero la focalización presenta serios problemas, a saber: la reducción de toda política social al impacto del gasto social, lo que es un indicio de la preocupación sobre los efectos y no de las causas de la pobreza. Además, éstas políticas específicas, no son fáciles de sobrellevar sin una política de apoyo, desconociéndose que el universalismo ha sido, históricamente, muy exitoso. Se exageran las bondades de las privatizaciones, sin discutir las ineficiencias y el alto costo. Y por último, los "criterios estáticos en que se basan sus evaluaciones, y no toman en consideración los problemas de la dinámica del fenómeno de la distribución de la riqueza, de los ingresos y de la propia situación de pobreza".10

En el caso Argentino, es importante subrayar que el problema más significativo de las políticas sociales actuales es que no contemplan medidas para aliviar o superar las consecuencias del proceso de reconversión productivo y su efecto más desesperado, la desocupación.

Pero frente al creciente deterioro social que se vio agravado en los '90 la intervención pública recuperó toda justificación "La ideología del Estado ultramínimo pasó de moda" 11. Todo el mundo reconoce la necesidad de la acción del Estado, lo importante es repensarlo de modo que pueda "seguir desempeñando positivamente su papel". Aquí muchos autores, y de vertientes muy diferentes, ven con claridad la necesidad de inaugurar una nueva era del Estado Providencia o Benefactor, pero con el restablecimiento de políticas asistenciales arcaicas. En efecto un enfoque más individualizado de lo social en el que se mezclan lo viejo y lo nuevo de las políticas sociales.12

Un caso particular de política focalizada.

En la investigación citada, nos preguntábamos por qué optar por una lógica societal de autoabastecimiento en materia de política social (la toma de tierras), caracterizada por su particularismo reivindicativo (lo que produce efectos en el orden político), si el nuevo régimen político de gobierno - la democracia - y la consecuente transformación del concepto de soberanía, parecían capaces de dar respuesta a las demandas sociales.

Para contribuir a este análisis indagamos un conflicto urbano de lucha por la tierra, definiendo un objeto en un punto, en el momento de su emergencia, en la singularidad de su acontecimiento. Así centramos nuestro interés en la historia y el desarrollo del Barrio 1ro. de Mayo que surge el 7 de mayo de 1988, como proceso de invasión o rescate organizado de tierras de propiedad privada ubicadas en la localidad de Berazategui, que junto con el Barrio La Esperanza del Partido de Quilmes conforman el mismo fenómeno urbano.

El análisis de las políticas sociales - en este caso - se sostiene en un marco conceptual que pone en cuestión las interpretaciones más corrientes acerca de la "crisis" en general, y de la "crisis del Estado", en particular; se trata de un análisis de la orientación del sentido político-ideológico de tales políticas y de la definición de la crisis. Es importante tener en cuenta el cambio del sentido del discurso legitimador.

Si rastreamos algunos datos sobre la estructuración del espacio urbano del Gran Buenos Aires encontramos que se caracterizó por una "lógica del desorden" que se sumaba al déficit, dando lugar a las contradicciones y posteriores cuestionamientos. En éste proceso se involucraron decisiones e interacciones de muy diferentes actores a partir de los cuales los individuos trataron de maximizar su bienestar adoptando decisiones de compromiso en relación a las oportunidades existentes.

Para el universalismo el principio debe ser el de "igualdad para todos los individuos", pero en nuestro país la expansión de los derechos sociales, no estuvo ligada a la ciudadanía, sino a la constitución misma la categoría de trabajador. En este sentido el caso de la vivienda fue modelo en esta construcción de un entramado de "negociaciones bilaterales" entre el poder político y los trabajadores. Esta visión ayudó a consolidar un patrón de cooptación de lealtades políticas mediante la distribución de prebendas. La influencia de esta compleja matriz política en la construcción del sistema de políticas sociales de Argentina, derivó en un híbrido donde conviven anárquicamente un discurso universalista, englobador y solidario, con una realidad fragmentada y particularista.

Esta visión universalista con un práctica particularista estuvo siempre presente en la tradición argentina, y marco, también, del sistema de políticas sociales en materia de vivienda.

En el caso que analizamos habría que identificar dos etapas por las que atraviesa la acción colectiva: un primer momento el de la toma, fase de emergencia el barrio, aparece como más homogénea, tiene un fin explícito la tierra y el techo; y se realiza durante el gobierno de Cafiero en la Provincia de Bs. As.. Esto era el primer gobierno peronista desde la democracia, lo que era de esperar como la reproducción de la política tradicional del partido. El segundo momento sería el de fase de constitución del barrio, es decir cada una de las pequeñas reicvindicaiones por servicios e infraestructura (luz, agua, gas, medidores, escuela, etc.). esta etapa se realiza ya en el gobierno del Dr. Duhalde, lo que le da características particulares, en materia de política social, quien profundiza un estilo político tradicional.

En alguna documentación13 que puede dar cuenta de la política con vocación universalista de la primera etapa, la fase de emergencia: esta idea de "donde hay una necesidad insatisfecha hay un derecho"; en la cita de la Plataforma de 1987 (considerando que la toma es de 1988) se afirma que "es necesario abrir las puertas a la iniciativa y creatividad de nuestro pueblo"; y más adelante, por citar algunas frases, "dar lo necesario a muchos... y no a pocos". Pero más adelante cuando se presentan los objetivos y las condiciones que deben cumplir los aspirantes aparece con más fuerza la idea de que debe definirse una "población objeto".

Es éste el marco en que se decide la toma, tratando de constituir, de crear, de organizar aquellas familias que se identifiquen - por los programas de descentralización de tierras y viviendas - como objeto de la política pública.

De todas maneras Oszlak (1991) afirma que en materia de vivienda la diferencia entre los niveles deseados y los niveles reales de bienestar se perciben por un lado, como "problema urbano" y por el otro como "costos sociales". Ya en el marco de las políticas de ajuste estructural los pobres devinieron en sujetos legítimos de políticas focalizadas de asistencia.

A diferencia de lo que se puede pensar como un problema de la focalizacion, a saber, la erosión del respaldo político, el gobierno de Duhalde en la Provincia de Buenos Aires supo recomponer esta situación y utilizarla en beneficio de su partido. El gobierno Nacional del PJ desmanteló las políticas sociales en materia de vivienda.

El partido, en el caso que estudiamos, se presenta como una maquina manipuladora, como el grupo que desde el poder, dentro del Estado, trata de sellar alianzas con nuevas fuerzas populares, y revistiéndose de nuevos fundamentos de legitimidad, intercambian pequeños favores materiales por adhesión política. Así en lugar de reconocer el valor de la autonomía social del movimiento, se lo piensa como un lugar donde podrían llegar a reclutarse algunos cuadros políticos. Un ejemplo de esto es la presencia de punteros políticos de asentamientos en lugares de representación.

Esto es una de las manifestaciones del clientelismo político que evoca una amplia gama de prácticas, como la manipulación electoral, la distribución de cargos oficiales y servicios del Estado, y la ausencia de criterios impersonales de gestión pública. Del análisis de los datos, el Barrio cambia (crece, se organiza) desde que aparece la figura del puntero político, y su retirada hace que se desarme la organización.

El secreto del éxito deberíamos, quizás observarlo en la estrategia de elección de la población como también la utilización de "fondos especiales" que tienen en común la "intencionalidad de una acción expedita, rápida y directa; dirigida a "grupos objetivo" predefinido o a la solución de determinados problemas"14 orientados a financiar proyectos muy operativos y surgidos desde los propios beneficiarios.

Esto supone una población con alguna capacidad técnica para expresar sus necesidades en forma de proyectos "financiables". Esta práctica de focalización en el caso del asentamiento se ve claramente. Habría que ver hasta qué punto este clientelismo político que desvirtúa la idea de un ciudadano activo, y genera nuevos canales de participación, redefine la democracia como proyecto.

A modo de reflexiones finales

Si afirmamos como Rosamvallon (op cit) que entramos en una nueva era de lo social, y por lo tanto, de lo político, esto es porque se corresponde con un nuevo momento de la modernidad que da cuenta de que la idea de progreso lineal no es de fácil identificación, las cosas no son tan simples. Lo nuevo no viene a sustituir a lo viejo sino a convivir, a mezclarse.

El Estado Providencia, tal como se lo entendió en la década del '40 y se desarrollo a continuación, ya no constituye un modelo de futuro. Sus fundamentos filosóficos y técnicos se desmoronaron. Pero de una manera mas general, podemos decir que hoy asistimos a una nueva era del Estado Providencia o a una nueva era del populismo.

En las políticas sociales se combinan fuertes programas de control social, con el restablecimiento de políticas asistenciales arcaicas pero que apuntan al individuo. 15

Cuando las transformaciones provienen de afuera de la sociedad, es decir cuando no es obra de los propios actores sociales, su capacidad para organizar acciones colectivas se debilita. La pasividad reemplazan a la participación activa. Hoy vivimos un nuevo desarrollo hacia afuera y, a la vez, desde afuera. En consecuencia podemos prever y hasta observar un retorno del populismo y al mismo tiempo, el debilitamiento de los movimientos sociales.16

En la evolución política de América Latina el liberalismo y el populismo han jugado un papel capital.

Ambos se incorporaron al paisaje político regional, se dice que nos dirigimos a la era post-populista y neo liberal.

A través de múltiples expresiones las teorías neo- populistas se ciernen como fantasmas en América Latina, si bien su sustancia es imposible de reeditar, el estilo populista es parte integral del paisaje latinoamericano .

En algunos países fue la política más relevante de las dos últimas décadas. En Argentina el peronismo aún esta vigente (aunque de una manera muy diferente). Detractores y defensores no hacen más que confirmar su auge y declinación y reconocen el hecho de que aún persiste una mentalidad populista bastante espúrea e híbrida semejante a lo que sucedió con el liberalismo.

Queremos aclarar en este punto que no es nuestro deseo entrar en conflictos conceptuales que se transforme en un obstáculo para la explicación de la política social Bonaerense, pero la reedición del concepto de Populismo posmoderno17 nos parece muy significativa pues muestra la vigencia de lo que muchos creían superado. Se trata de una tendencia actual motorizada por las transformaciones mas recientes que vienen operando a escala planetaria en esta fin de siglo, al mismo tiempo que se desmantela el anterior esquema productivo basado en las grandes plantas industriales (fordismo o taylorismo) se revitalizan las formas de trabajo ligadas a las estructuras comunales tradicionales; el éxito de estas nuevas formas políticas radica en haber percibido este fenómeno y reorientado su predica hacia organizaciones populares de base.

El populismo posmoderno se distingue del anterior en que no hay lugar para desarrollo de rasgos autoritarios que hicieron caer en descrédito al anterior, que ha sido adoptada como una categoría peyorativa con connotaciones amenzantes, en el sentido de que es "peligroso para la democracia".

Las movilizaciones populistas contemporáneas hacen hincapié en un llamamiento al pueblo sobre la base no ideológica - en el que los valores "morales" "tradicionales" "naturales" o del sentido común sustituyen a la ideología - a fin de alcanzar la unidad interclasista.

Hoy en día, en los barrios bonaerenses se observa (como en el mundo entero) un retroceso, y en algunos casos, una ausencia de participación política activa. Cuando el objetivo principal que hay que lograr es el ajuste resulta difícil determinar cómo sería posible una participación de este tipo. Tanto es así que por ejemplo, el Plan Barrios incorpora una capacitación especial para la activación social. Lo que se ve en la política Bonaerense es un populismo defensivo18 de intensidad débil es decir que se torna contra el poder político nacional y que puede incluso, llegar ala privatización de la vida política.

Así la imagen que "Chiche" ensaya es la más positiva e idílica que un político populista hace de sí mismo como un miembro de una comunidad que hace política (pero que en realidad no es un político profesional). Debido a su indisoluble arraigo a esa comunidad, puede sortear las modalidades alienadas habituales de representación de los intereses (consideradas como unilaterales, inadecuadas y por lo tanto con tendencias a la corrupción) para enunciar directamente necesidades y deseos que experimentan en su vida cotidiana lo mismo que su electorado.19

La organicidad de las comunidades constituyen las unidades políticas más fundamentales. Gradualmente se va conformando un nuevo ethos que constituye la especificidad cultural en desarrollo dentro de esa comunidad particular.

NOTAS

* Ponencia presentada en el Primer Congreso Internacional de Pobres y Pobreza. UNQui y CEIL - Quilmes, del 3 al 7 de noviembre de 1997

** Patricia Schettini: Lic en Ciencias Políticas - Docente investigadora de ESTS - UNLP. Inés Cortazzo: Master en Sociología - Docente investigadora, ESTS - UNLP: Directora de la Línea de Investigación:Movimientos sociales, condiciones de vida y salud frente a las nuevas políticas sociales.

1 El título de aquel trabajo: Movimientos reivindicatorios urbanos, estado y cultura política: estudio de caso de una acción colectiva específica y sus efectos político- institucionales en la Argentina democrática.

2 Utilizo éste término - de la Lic. Liliana Cotto, Puerto Rico - para referirme a la invasión territorial desde la voz del actor, ya que rescate quiere decir recobrar algo que por derecho pertenece a uno. Si usara el concepto de invasión territorial me estaría ubicando en la posición de los propietarios de las tierras que no es el objeto de este trabajo, ya que lo que me interesa es el efecto socio- político del acontecimiento y la formación del actor colectivo.

3 Así esta investigación formó parte de una Berca de iniciación y de Perfeccionamiento, del programa de incentivos para docentes, y además, de la Línea de Investigación en la Escuela Superior de Trabajo Social junto con un grupo interdisciplinario de docentes que desarrollan diferentes proyectos bajo el título: Movimientos sociales, condiciones de vida y salud frente a las nuevas políticas sociales. La profundización y la riqueza del intercambio fue guiando lo que consideramos la evolución analítica de este estudio.

4 Ver Taylor y Bogdam, 1984 Introducción a los métodos cualitativos de investigación,Paidos, Studio Básica, Buenos Aires.

5Ver Denzin, 1978, Fielding, 1986; en Vasilachis de Gialdino, 1992, Métodos cualitativos Y. Los problemas teórico-metodológicos, Buenos Aires, CEAL.

6 Gallart M:A:(1992) "La combinación de métodos desde la práctica de la investigación científica", En: Forni F. y otros. 1993, Métodos cualitativos II. La práctica de la investigación.Buenos Aires CEAL.

7 Esta es una de las disputas que en la década del '40 va a enfrentar la Fundación Eva Perón en su afán de retirarles el poder que a través de la asistencia ejercían estas mujeres.

8Lerner y García Raggio, 1991. EN: Grassi y otros, 1994

9Lo Vuolo y Barbeito, 1993, La nueva oscuridad de la política social. Del Estado Populista al Neoconservador. Buenos Aires, CIEPP, Niño y Dávila editores.

10 Idem anterior.

11Rosanvallon, P. 1995, La nueva cuestión social, Buenos Aires, Manantial, p 10.

12Rosanvallon, op cit , p 204

13 Fue extraído de un revista que publicara la Subsecretaria de Urbanismo y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires, junio 1991.

14(Grassi y otros, 1991)

15 Rosanvallon op cit p 203

16 Esto lo afirma Alain Touraine (1997) en un artículo publicado por el diario Clarín , Sección Cultura y Nación, el jueves 31 de julio de 1997 "Políticas peligrosas".

17 Adler, F. y otros, 1996, Populismo posmoderno , Universidad Nacional de Quilmes, Colección Intersecciones,Buenos Aires, p 14.

18 Touraine, A. op cit

19 Adler F. y otros , op cit, pp 93

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