1er Congreso Internacional "Pobres y Pobreza en la Sociedad Argentina" |
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Universidad Nacional de Quilmes - ArgentinaNoviembre 1997 |
Ponencias publicadas por el Equipo NAyA https://www.equiponaya.com.ar/ info@equiponaya.com.ar |
Congresos en cdrom 2.2 - version en línea
DE LAS NECESIDADES A LOS RECURSOS.
Un giro metodológicos en el estudio de la pobreza
Lic. Ana Rosa PRATESIi
1. Introducción
Los estudios sobre la pobreza en la Argentina, en general señalan que las provincias del norte argentino son las que tienen una mayor proporción de población que de acuerdo con sus indicadores puede ser calificada de pobre. Por tal motivo el Programa de Desarrollo Social de la Nación destaca un fondo importante para implementar proyectos sociales cuyos objetivos, en general refieren a mejorar la calidad de vida de esa población.
Una cierta experiencia en trabajos en la Dirección de Minoridad de la Provincia del Chaco y en Programas de capacitación, nos ha mostrado que la participación en carácter de técnico de estos proyectos brinda la posibilidad de observar a los distintos actores, sus acciones e interacciones, y poder indagar allí donde los evaluadores externos de estos programas no llegan.
El presente trabajo se trata de la sistematización de una experiencia de este tipo.
A partir de un análisis preliminar se sugieren algunas líneas de investigación para futuros estudios, tanto referidos a programas sociales como a la composición de la población pobre.
Al mismo tiempo se visualiza la necesidad de poner en el centro de la escena los aspectos referidos a los recursos de la población, como forma que se recorta sobre el fondo de las necesidades, hasta ahora variables que prevalecen en los estudios de la pobreza.
2. La experiencia
Contratada como capacitadora en un proyecto social en un barrio de la ciudad de Resistencia, realicé talleres de autodiagnóstico comunitario con la participación de vecinos.
A través de los distintos encuentros para la capacitación y otras reuniones informales, fue posible acceder a información relevante a los efectos de reflexionar acerca de la problemática de los estudios de la pobreza
A fin de ordenar esta información expongo a continuación los datos referidos al programa social, a la comunidad donde se realizó y al desarrollo de la experiencia de autodiagnóstico.
2.1. El Programa
El FOPAR, Fondo Participativo de Inversión Social, integra el Programa Participativo de Desarrollo Social (PRODESO) de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación.
Con recursos de esta Secretaría y de un préstamo otorgado por el Banco Mundial financia pequeños proyectos comunitarios que en general consisten en pequeñas obras de infraestructura, salones comunitarios, y proyectos integrales de capacitación. Para su implementación se establecen convenios con los distintos gobiernos provinciales, cubriendo gradualmente las diez provincias del Norte.
La selección de barrios y localidades del interior de las provincias se realiza utilizando la metodología de focalización de acuerdo a los porcentajes de Necesidades Básicas Insatisfechasii (NBI), elegidos, en última instancia, por una comisión donde participan autoridades de las provincias involucradasiii.
Recordemos que se consideran hogares con NBI aquellos en los cuales está presente al menos uno de los siguientes indicadores de privación:
* Hogares que tienen más de 3 personas por cuarto (hacinamiento crítico) * Hogares que habitan en una vivienda de tipo inconveniente * Hogares que no tienen retrete o tienen retrete sin descarga de agua * Hogares que tienen algún niño en edad escolar que no asista a la escuela * Hogares que tienen 4 o más personas por miembro ocupado y cuyo jefe tiene baja educación.
El Fondo tiene por objetivo "mejorar la calidad de vida de los beneficiarios promoviendo la participación y el compromiso comunitario. Es decir, dar impulso a la comunidad beneficiaria para mejorar sus condiciones de vida, sus capacidades y potencialidades para avanzar en la superación de los problemas."iv
Desde su denominación y objetivos propuestos el FOPAR impulsa proyectos sociales participativos, donde los beneficiarios son protagonistas de las tomas de decisiones en las distintas fases del proyecto.
La evaluación de los proyectos para su financiamiento tienen en cuenta primordialmente la correcta focalización y la participación de los beneficiarios en la formulación del proyecto.
Para la formulación y ejecución de los proyectos los futuros beneficiarios se organizan en un Núcleo de Beneficiarios (NUB) y sus miembros designan a un Secretario, Tesorero y Apoderado, responsables de las gestiones ante el Fondo.
2.2. La comunidad
Se trata del barrio Don Bosco, localizado en un área a escasa distancia del centro de la ciudad de Resistencia pero de muy difícil acceso, al borde de una laguna y debajo de un terraplén construido como defensa contra las inundaciones.
Esta ubicación lo hace particularmente vulnerable durante los frecuentes episodios de grandes lluvias o crecida de los ríos de la región.
El Barrio Don Bosco integra en Frente de Barrios Inundablesv.
El Diario Norte del 9 de octubre de 1997 informa:
"12 mil personas podrían quedar inundadas. Integrantes de la mesa ejecutiva del Frente de los Barrios Inundables y de la Federación de Entidades Vecinales y Comunitarias del Chaco ...el domingo 12, realizarán una Jornada de Concientización , para sumarse a la gran cruzada de solidaridad que está encarando dicha entidad, a raíz de posibles grandes lluvias e inundaciones."
La comunidad está integrada por unas 200 familias, de ese conjunto más del 50 % tiene Necesidades Básicas Insatisfechas, por lo cual el barrio fue seleccionado como beneficiario del Programa FOPAR.
Es importante señalar que un grupo numeroso de familias, todas ellas con Necesidades Básicas Insatisfechas, cuyas viviendas están ubicadas entre el borde de la laguna y el terraplén no son beneficiarias del Programa. Una autoridad del NUB - uno de los comerciantes mas importantes del barrio - se refería a estos vecinos como vagos que esperaban el momento de la inundación para pedir alimentos y ropa.
El barrio cuenta con un Centro de Salud, una escuela primaria y biblioteca y un jardín de infantes. El Fopar está financiando además un salón comunitario, una plaza y un playón polideportivo ; importa hacer presente, que en relación con otros barrios, existía una buena provisión de espacios de acción comunitaria, sin embargo se construyen nuevos, por la magia de la "focalización"vi.
Se destaca que hace décadas se instaló en la comunidad una congregación de monjas canadienses que desplegaron una intensa actividad, fundaron un centro del menor y un centro de promoción comunitaria y su presencia es muy notoria en cada obra y emprendimiento del barrio. Esta influencia está expresada en un nivel simbólico: la plaza lleva el nombre de la fundadora de la congregación y las calles internas tienen nombres de santosvii.
Hay dos organizaciones de base: por un lado la Comisión Vecinal, entidad reconocida por la Municipalidad y agrupada en la Federación de Comisiones Vecinales, por otro lado, y con la actividad durante las últimas inundaciones (enero - febrero de 1997), se constituyó una autodenominada Organización Comunitaria, que se encargó del reparto de víveres a los inundados a cambio de firmas para el reconocimiento institucional de la organización.
Ambas organizaciones tienen un sesgo partidario y diferentes relaciones con el gobierno municipal y los organismos de acción social de la Provinciaviii.
A modo de ejemplo : mientras que la Organización Comunitaria tiene de aliados a las autoridades del municipio, las autoridades de la Comisión Vecinal han tenido duros enfrentamientos con funcionarios municipales.
Una funcionaria de primera línea de la Municipalidad fue duramente increpada cuando respondió negativamente al pedido de dragado de la laguna, su respuesta aportó a la escalada agresiva preguntando a los pobladores por qué se les ocurría instalar sus viviendas en áreas inundables.
2.3. El proyecto
La gestación del proyecto que nos ocupa comienza con el trabajo de promoción que la oficina local del FOPAR realiza en los barrios focalizados. Llama luego a la presentación de proyectos, que son evaluados y priorizados por las autoridades nacionales. Destaquemos que es condición sine qua non el componente de capacitación para cualquiera sea el proyecto.
En el barrio se presentaron cuatro proyectos, todos ellos aprobados y en ejecución: un salón comunitario, una plaza, un playón polideportivo y escaleras y senda peatonal sobre el terraplén de la defensa. El componente de capacitación de este último fueron los talleres de "Autogestión comunitaria" que dieron origen a este trabajo.
Como se explicó en el punto 1. , una de las exigencias para la aprobación de los proyectos era que las decisiones en cuanto a características, modalidad de trabajo, tanto de la obra como de la capacitación, debían ser tomadas por los integrantes del Núcleo de Beneficiarios (NUB) en reuniones ad hoc ; asambleas documentadas con actas firmadas por los vecinos, etc.
En la práctica no fue así, las decisiones fueron tomadas por los miembros de la Comisión Vecinal, también erigidos en autoridades de los NUB. A fin de cumplimentar formalmente el requisito de participación, en los momentos en que llegaban los evaluadores, se reunían a los vecinos que repetían el libreto previsto.
No se trataría de una maniobra de manipulación, la mayoría de los vecinos estaban de acuerdo con las obras pero no con reunirse, la participación no estaba dentro de sus expectativas.
Los talleres de "Autogestión comunitaria" se realizaron en 10 encuentros en los que participaron 15 personas, entre ellas amas de casa, albañiles, canillitas, jóvenes desocupados.
La selección de los participantes de la capacitación estuvo a cargo del tesorero del NUB e integrante de la Comisión Vecinal quien, según sus palabras, eligió a "los más sumisos", a fin de no tener problemas posteriores. Los hombres participarían luego en la ejecución de la obra.
La mayor parte de los talleres fueron dedicados al autodiagnóstico comunitario, separado en tres grandes bloques: necesidades, recursos y soluciones.
El grupo convocado contestó a la pregunta :
¨ Cuáles son las necesidades que tiene la comunidad ?,
definiendo como necesidad "aquello que nos falta para vivir dignamente y lo que haría que mejoraremos como persona, como familia, como comunidad".
A partir de esta consigna el grupo analizó los problemas con que se enfrentan cotidianamente, señalando como los más relevantes:
* ausencia de transporte público que llegue hasta el barrio * mal estado de las calles, lo que las hace intransitables * ausencia de teléfono * falta de atención médica permanente, lo que aumenta el riesgo en las emergencias * Infraestructura insuficiente para la escuela primaria y biblioteca * falta de espacios para recreación * no hay tendido para televisión por cable
La mayoría de las necesidades tiene que ver con la comunicación del barrio con el exterior y ,en menor medida, con los servicios de salud y educación.
Se trata de necesidades que se reiteran en distintos niveles. El Diario Norte del 9 de octubre de 1997 expresa:
"Señalaron los vecinos que a fin de contrarrestar posibles emergencias, han elevado a las autoridades de la Administración Provincial del Agua una serie de alternativas como: Barrio Don Bosco, enripiar el terraplén desde la calle 12 hasta Villa Prosperidad, por considerarse dicha arteria única salida hacia el centro urbano."
El problema de la vivienda fue relativizado como algo que se puede ir "mejorando de a poco"; en cuanto al trabajo, se ven a sí mismos como mano de obra capacitada que no es requerida con frecuencia por los contratistas.
Ante la pregunta ¨ Cuáles son los recursos que tiene el barrio ?
Entendiendo por recurso "aquello que tenemos para solucionar los problemas, ya sean objetos, personas u organizaciones".
En las respuestas el mayor énfasis se puso en las organizaciones.
Se destacó el papel de la Comisión vecinal, se comparó su actuación con la de anteriores comisiones (había un miembro presente) evaluando que la actual "se mueve más" y se consiguen más cosas. Esta afirmación habría que contextualizarla en el momento político preelectoral, en el signo político de los miembros de la comisión, aliada al Gobierno provincial y enfrentada con el Gobierno municipal.
La mayor virtud pareciera ser el voluntarismo.
Valorizaron particularmente el trabajo de la congregación de las monjas canadienses (Hermanas de Quebec).
Relativizaron el trabajo de los evangelistas con opiniones contradictorias: por un lado se aprecia la importante ayuda que se prestan, pero también critican que esta ayuda no se extienda a quienes no pertenecen al culto y el hecho de que sus miembros deben realizar aportes económicos.
Existen una Comisión de Madres del Centro de Salud y Cooperadora de Padres de la escuela, pero la participación es muy escasa. En el caso de la Cooperadora escolar comentan que los docentes llaman a reunión o asamblea cuando ya tienen todo decidido, también convocan a los padres a reuniones para presentar quejas de sus hijos.
En cuanto a los recursos materiales se pone de relieve la propiedad privada de los mismos, como un obstáculo importante para su utilización para las necesidades comunitarias.
Las colaboraciones, ayudas entre vecinos no serían tales sino que están mediadas por el pago en dinero o especiesix Se planteó la pregunta ¨ Qué soluciones podemos dar a los problemas del barrio con los recursos que tenemos ?
Entendiendo por solución" el remedio que pone fin a un problema, y también la resolución, decisión para resolverlo".
En este tema aparecieron diferencias en los puntos de vistas de los distintos grupos.
Un grupo planteó dos extremos, por un lado aquellos problemas que tienen resolución inmediata porque existen proyectos en ejecución, y por otro lado problemas de difícil resolución porque tienen que ver con decisiones de gobierno (salud, seguridad).
Otro grupo, en cambio, presenta alternativas de soluciones donde se combinan recursos materiales externos con el trabajo de los vecinos y una propuesta de aportar los insumos que los vecinos no utilizan para quienes tienen necesidad de ellos.
Como producto de los talleres se establecieron algunas ideas para la elaboración de proyectos para el mejoramiento del medio ambiente, equipamiento y capacitación.
Antes y durante el transcurso de la capacitación se mantuvieron reuniones entre los beneficiarios, los capacitadores y los supervisores del FOPAR. La función de estos últimos fue la de controlar la participación efectiva de los beneficiarios.
3.Un análisis preliminar
Una primera mirada sobre las observaciones realizadas durante la experiencia hace surgir algunas líneas de análisis como posibles referencias en próximos estudios sobre la pobreza.
3.1. Pobres y programas sociales
Además del FOPAR, la mayoría de los programas sociales vigentes desarrollan como estrategias básicas la focalización geográfica y la participación de los beneficiarios.
En el caso que nos ocupa - como vimos - ambas estrategias muestran sus lados débiles en el momento de la implementación.
Las áreas geográficas focalizadas son aquellas donde más del 50% de la población tiene Necesidades Básicas Insatisfechas, lo que no garantiza la metodología de la focalización es que accedan al programa la población con NBI.
En esta experiencia las personas que tomaban decisiones, los que participaban de la capacitación, los que trabajaban en las obras, pertenecían al sector de la población sin Necesidades Básicas Insatisfechas.
Corolario 1: En este barrio pobre hay vecinos pobres y no tan pobres, éstos últimos son los beneficiarios del programa.
El requisito para la financiación de los proyectos de haber sido formulados con la participación de lo beneficiarios sería genuino sólo en aquellos casos en que los vecinos tengan una organización, una cultura y un interés por participar. Cuando estas condiciones no se dan la participación se convierte en una instrucción paradójicax del tipo "sé espontáneo", alentando a los beneficiarios a participar por su propia iniciativa y motivación. La respuesta a una instrucción paradójica puede ser un estado de paralización o una contraparadoja.
Los integrantes de este Núcleo de Beneficiarios no sólo recibieron la instrucción desde el comienzo del proyecto sino que durante su desarrollo se realizaba el control del cumplimiento de la instrucción.
Las autoridades del NUB respondían armando una escenografía de participación, los participantes de la capacitación enmudecían cuando se les preguntaba porque no participaban los que no estaban.
Corolario 2: En este barrio donde la mayoría de los vecinos no participan habitualmente en la toma de decisiones, el requisito de participación es una instrucción paradójica que provoca reacciones de confusión o contraparadojas.
3.2. La población pobre
Como se vio en el punto 3.1. quienes globalmente acceden a los beneficios del Programa son los vecinos sin NBI. Este hecho se lo puede adjudicar a que esta población desarrolla estrategias de diferenciación de los realmente pobres, usando los recursos que poseen: relaciones con los miembros de la Comisión Vecinal, con las monjas de la Congregación, capacidad de expresarse correctamente y la estrategia de descalificar al otro sector de la población.
Corolario 3: El sector menos pobre desarrolla estrategias de diferenciación que le permite el acceso a los beneficios del programa.
Este sector menos pobre de un barrio pobre, en el momento de identificar sus necesidades o problemas pone el acento la comunicación del barrio con el exterior, en la accesibilidad a la zona céntrica. Se trata de los vecinos que tienen provisoria y mínimamente cubiertas las necesidades de vivienda, educación y trabajo, y cuyas expectativas tienen que ver con las características del barrio, en este caso el aislamiento físico.
Corolario 4: Las necesidades percibidas por los vecinos menos pobres de este barrio pobre no coinciden con las medidas con el ANdice de Necesidades Básicas Insatisfechas.
El recurso comunitario más valorado fue el de las organizaciones: Comisión vecinal y Congregación religiosa, aún en el momento de pensar las posibles soluciones las referencias al accionar de estas dos organizaciones son más importantes que las referencias al trabajo y gestión de los vecinos.
El reconocimiento de los buenos resultados del trabajo de la Comisión y la Congregación está acompañado por la desmotivación para participar, dado que estas organizaciones saben tomar las decisiones correctas y pueden negociar en mejores condiciones con las autoridades.
Es decir los vecinos que no forman parte de la organización se mantienen en una relación de heteronomía respecto de ellas.
Corolario 5: La eficacia de las organizaciones está acompañada por la heteronomía de la comunidad.
4. Consecuencias para el estudio de la pobreza
Las primeras líneas de análisis derivadas de la sistematización de esta experiencia nos plantea algunas consecuencias para la metodología a utilizar en estudios posteriores.
Tradicionalmente el estudio de la pobreza ha sido encarado desde el punto de vista de las carencias, tratando de delimitar, medir y comparar las necesidades como "ausencias de...".
Esto sucede con mucha frecuencia en las investigaciones cuantitativas, como es el caso de las mediciones de Necesidades Básicas Insatisfechas a través de los censos; se trata de un indicador que refleja una jerarquización abstracta de las necesidades.
Se pone el acento en las condiciones de vivienda que se corresponderían más con las aspiraciones de la clase media urbana; mientras que aquellas poblaciones que se corresponden con altos porcentajes de NBI priorizarían otras áreas.
Habría una falta de coincidencia entre la percepción de necesidades por parte de este grupo y las mediciones oficiales de la pobreza. En estas últimas estaríamos en presencia de una evaluación que el estado realiza sobre sí mismo en función de las políticas sociales de vivienda, educación y trabajo.
En otro tipo de estudios, particularmente aquellos referidos a niños en situación de riesgo, deserción escolar, violencia, etc., se recurre a la figura de "desintegración familiar" para denominar a aquellas familias cuya estructura no se corresponde con el ideal de la familia nuclear. Mientras tanto observamos distintas configuraciones familiares, producto de los cambios sociales, que no dejan de ser eficaces en sus funciones.
Un aspecto importante a estudiar parecieran ser los recursos que la población pone en juego para lograr determinados beneficios. Se trata de las propias capacidades de la población, las relaciones establecidas con el gobierno local o provincial o con Organizaciones no gubernamentales, las estrategias utilizadas para aparecer como buenos beneficiarios.
Para llevar adelante este giro metodológico de las necesidades a los recursos no pueden diseñarse estudios exclusivamente cualitativos ni exclusivamente cuantitativos, por el contrario se parte del presupuesto de que la dicotomía entre lo cualitativo y lo cuantitativo está superada por un nivel de integración superior dado por la triangulación.
NOTAS
i . Este trabajo es un avance de la investigación "Construcción de Normas Sociales. Estudios de los Barrios Periféricos del Gran Resistencia" presentado al llamado a concurso a la Carrera del Investigador Científico del CONICET, evaluado sobre la línea de corte, a la espera de resolución del Consejo en relación con el acceso a la carrera.
ii Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC)
iii Merecería un trabajo similar a éste las relaciones entre los Programas Nacionales, el poder político nacional y el poder político provincial, y sus resultantes en relación a la intervención en áreas Focalizadas. Un ejemplo : en la capital de una provincia del Nordeste, al momento de hacer las evaluaciones socioeconómicas de los barrios (donde constituía condición excluyente la situación de pobreza de los beneficiarios), se encontraban que la población objetivo de los proyectos no estaban bajo la línea de NBI, ni nada parecido. El sabio dedo del poder político necesitaba fortalecer los punteros de determinados barrios, y allí el FOPAR.
iv FOPAR: Lineamientos técnicos para la formulación del proyecto.
v El Frente de Barrios Inundables constituye una de las varias organizaciones barriales de Resistencia, constituida a los efectos de peticionar y negociar con las autoridades provinciales y/o municipales las estrategias de defensas en relación con las inundaciones.
vi Este fenómeno de sobre-equipamiento de los barrios (la suma de programas sociales o de diversas instituciones) es producto de la existencia de cierta organización previa que se constituyeron en "clientes" de los programas o de las instituciones. Similar fenómeno hemos verificado en provincias vecinas.
vii Llama la atención la designación de una calle como "San Apóstol"
viii . El municipio justicialista y el gobierno de la provincia radical alientan "sus" respectivas comisiones vecinales, "sus" barrios, "sus" inundados, "sus" comisiones, etc. De allí prebendas, beneficios o marginación.
ix La ayuda prestada espera ser retribuida al menos con un "asadito".
x " La instrucción paradójica impide la elección misma, nada es posible y se pone así en marcha una serie oscilatoria autoperpetuante." Watzlawick et al. (1976) : Teoría de la comunicación humana. Ed. Tiempo Contemporáneo. (199)
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