AJUSTE Y POBREZA.

UN ESTUDIO DE CASO A PARTIR DEL INDICADOR DE NECESIDADES BASICAS INSATISFECHAS

Laura Golovanevsky y María Elena Marcoleri
Facultad de Ciencias Económicas (Universidad Nacional de Jujuy)

1. Introducción

Sus tres pilares, además de la paridad cambiaria de 1 a 1 con el dólar, fueron las privatizaciones, la desregulación de los mercados y la apertura del sector externo.

En el caso de Jujuy la privatización de empresas públicas ha hecho sentir su efecto principalmente en Palpalá (debido a la venta de Altos Hornos Zapla) y en la zona del Ramal, donde Y.P.F. cerró sus explotaciones. Pero el sector público no ha realizado aún ajustes severos en materia de personal, ya que si bien se ha detenido el crecimiento de la planta permanente, hay un mecanismo de contratos transitorios, tanto a nivel provincial como municipal.

Entonces, aunque se ha producido un aumento del empleo precario vis a vis el empleo "tradicional", los efectos que este ajuste debería producir sobre el mercado de trabajo aún no se conocen.

Con respecto a la apertura externa y la desregulación, el sector más perjudicado ha sido sin duda el de la caña de azúcar, ya que debió enfrentar conjuntamente la desaparición de su ente regulador (que fijaba precios sostén) y la competencia de Brasil (con una producción equivalente a casi 20 veces la de Argentina, menores precios, y un rendimiento que, si bien es inferior al de los ingenios jujeños, es muy superior al de los tucumanos).

Por ello, resulta interesante comparar los niveles de pobreza observados en 1991 con los de años posteriores, ya pasado algún tiempo de la implementación del plan, para contrastar sus consecuencias en una economía vinculada a la caña de azúcar.

Con tal propósito en este trabajo se comparan los niveles de pobreza medidos por el indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en 1980, 1991 y 1995 en la ciudad de San Pedro de Jujuy.

En la sección 2 se describe el contexto de análisis. En la sección 3 se detalla la metodología utilizada para el estudio. En la sección 4 se compara el indicador de NBI a nivel de hogares y de población afectados en1980, 1991 y 1995. En la sección 5 se analiza la evolución de la población con NBI entre 1991 y 1995 de acuerdo a grupos de edad y sexo. En la sección 6 se exponen algunas conclusiones. Por último, se incluyen las referencias bibliográficas.

2. El contexto de análisis

De las hectáreas implantadas con caña de azúcar en la provincia de Jujuy, 57.2% pertenecen al Departamento Ledesma y 36.8% al Departamento San Pedro. El área cañera sampedreña se caracteriza por la coexistencia de dos ingenios de propiedad privada (La Esperanza y Río Grande, siendo este último el que dio nacimiento a la localidad de La Mendieta) con un grupo cada vez más pequeño de cañeros independientes, cuya producción es procesada en estos ingenios.

La agroindustria azucarera ha sufrido grandes transformaciones en los últimos años. Por un lado, se ha profundizado la tecnificación, con la incorporación de cosechadoras que reemplazan entre 300 y 400 trabajadores, según su potencia. Junto a la mayor tecnificación se da un proceso de diversificación productiva, aunque sólo en algunos ingenios. En Jujuy, el Ingenio Ledesma es el más avanzado en este sentido.

Un hecho sumamente importante en esta transformación es la desregulación de la actividad azucarera en 1991. Se disuelve la Dirección Nacional del Azúcar, que fijaba cupos de producción, cuotas de comercialización para el mercado interno, y el precio sostén. La desregulación contribuyó así a acentuar el proceso de concentración de la estructura productiva a favor de los ingenios, y en detrimento de los cañeros independientes.

La transformación del sector tiene un fuerte impacto sobre la demanda de mano de obra, en particular, la demanda estacional en la época de zafra.

En el Ingenio Ledesma los cambios en los mecanismos de control de la mano de obra, que significaron importantes modificaciones en la organización de la producción, se dieron en la década del setenta, como una forma de restar poder a una fuerte organización sindical (Karasik, 1986).

En el Ingenio La Esperanza, en cambio, recién ahora se están acelerando las reformas en el proceso productivo, ante la alternativa de cierre. La tardía incorporación de tecnología en relación a los Ingenios Ledesma y Río Grande mostraría que La Esperanza aprovechó la abundante mano de obra desplazada en la región por la mecanización de la cosecha en Ledesma.

Las décadas del sesenta y del setenta muestran un fuerte crecimiento poblacional en la zona del Ramal, vinculado al dinamismo que la actividad cañera le imprime a la economía de la región. Pero, según los indicadores de NBI del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1980, es en el Ramal donde se concentran las situaciones de mayor pobreza a nivel urbano (Stumpo, op.cit.). Es decir que el crecimiento económico tuvo lugar en un contexto de extrema pobreza de la población.

3. Metodología

Para ello se tuvieron en cuenta características tales como el aspecto exterior de las viviendas, la antigüedad de los barrios, el origen de los terrenos (comprados o asentamientos) y el origen de las viviendas (autoconstruídas o FO.NA.VI.).2 El total de hogares encuestados fue de 462, resultando 1582 encuestas individuales.

Siguiendo el criterio del INDEC (1985, op.cit.) se considera que un hogar tiene NBI si cumple al menos con una de las siguientes características: Hacinamiento: hogares que habitan unidades de vivienda con más de 3 personas por cuarto; Tipo de Vivienda: hogares que habitan viviendas inadecuadas (pieza de inquilinato, vivienda precaria); Condiciones Sanitarios: hogares que habitan viviendas sin ningún tipo de retrete; Asistencia Escolar: hogares en los que por lo menos un niño en edad escolar (entre 6 y 12 años) no concurre a la escuela primaria; Criterios Combinados, indicando una probable falta de ingreso adecuado: hogares con 4 o más personas por miembro ocupado en las que su jefe tiene bajo nivel de educación (nunca asistió a la escuela, o concurrió al nivel primario hasta segundo grado como máximo).

Como puede verse, aquellos hogares cuyo ingreso corriente no les permite adquirir una canasta mínima de subsistencia, pero que sí cuentan con una vivienda adecuada y un nivel de educación mínimo para el jefe de hogar no son considerados pobres. Teniendo en cuenta este grupo aparece la idea de los llamados "nuevos pobres" o "pauperizados": hogares que en algún momento tuvieron un nivel de acumulación que les permitió acceder a una vivienda adecuada, pero que actualmente no tienen ingresos para proveerse sus necesidades mínimas.

Surge así la necesidad de un indicador que refleje esta circunstancia. Se trata de la línea de pobreza (LP), que calcula la proporción de hogares cuyos ingresos no le permiten acceder a una canasta básica, que se considera cubre los requerimientos mínimos de una familia.

Así, mientras que la LP tiene en cuenta la escasez de ingresos corrientes, el enfoque NBI se focaliza en las situaciones de pobreza estructural. Minujin (1992, op.cit.) y Murmis y Feldman (1992, op.cit.) han utilizado la LP y NBI como indicadores complementarios a fin de diagnosticar el aumento y la heterogeneización de la pobreza en algunas localidades de Argentina. Minujin y Vinocur (1989) estudian las características de los hogares pobres también a partir de la utilización conjunta de ambos indicadores.

En relación al trabajo que nos ocupa, si bien se han desarrollado mediciones de la pobreza según LP en base a la Encuesta en Hogares de San Pedro, no se cuenta con antecedentes previos a 1995, por lo que no se puede llevar a cabo un estudio comparativo en el tiempo. Es por eso que el mismo se basa en el indicador de NBI.

4. Evolución del indicador NBI en los años 1980, 1991 y 1995

Este último indicador resulta entonces perfectamente compatible con el de la Encuesta en Hogares de San Pedro, donde la pregunta es similar a la de la EPH.

Además, la medición para 1995 ha sufrido modificaciones en cuanto al indicador del Criterio Combinado, con el fin de adaptarlo a la información disponible, procedente de la Encuesta en Hogares de San Pedro. Se considera que la probable falta de ingreso adecuado se daría en familias con cuatro o más personas por miembro ocupado, y siendo que este último tiene primario incompleto o nunca asistió a la escuela. Recuérdese que en el indicador NBI calculado a partir de información censal se considera que la probable falta de ingreso adecuado se daría en familias con cuatro o más personas por miembro ocupado, en las cuales, además, el jefe nunca asistió a la escuela, o sólo lo hizo hasta segundo grado. En la Encuesta en Hogares de San Pedro no se cuenta con información acerca del grado hasta el cual se cursaron los estudios primarios incompletos. Por esta razón, el indicador calculado para 1995 estaría sobreestimando el porcentaje de hogares con NBI según este criterio particular.

Hechas estas salvedades, nos remitimos a los Cuadros 1, 2 y 3 a continuación, para observar la evolución del indicador de NBI entre 1980, 1991 y 1995.

Cuadro 1: Porcentaje de hogares con NBI y población en hogares con NBI en el Departamento San Pedro y en la Provincia de Jujuy. Año 1980.

LOCALIDAD
% HOGARES CON NBI
% POBLAC. EN HOGARES CON NBI
San Pedro de Jujuy
40.0
45.2
La Esperanza
23.9
34.2
La Mendieta
28.4
40.2
Area Rural
64.8
43.0
Departamento San Pedro
44.7
43.7
Provincia de Jujuy
38.9
42.9

Cuadro 2 : Porcentaje de hogares con NBI y población en hogares con NBI en el Departamento San Pedro y en la Provincia de Jujuy. Año 1991.

LOCALIDAD
% HOGARES CON NBI
% POBLAC. EN HOGARES CON NBI
Departamento San Pedro
31.2
34.6
Provincia de Jujuy
31.8
35.2

Cuadro 3 : Porcentaje de hogares con NBI y población en hogares con NBI en la localidad de San Pedro de Jujuy. Año 1995.

LOCALIDAD
% HOGARES CON NBI
% POBLAC. EN HOGARES CON NBI
San Pedro de Jujuy
36.1
43.4

En base a estos cuadros podemos observar que el porcentaje de población residente en hogares NBI es superior al porcentaje de hogares con NBI, excepto para el área rural y a nivel del Departamento San Pedro para 1980 (Cuadro 1).

Esto nos dice, por un lado, que en las áreas urbanas hay una mayor concentración de población en hogares NBI. Por otro, que en las áreas rurales, si bien las viviendas son en general de peor calidad, es menor la concentración de población en ellas.

Si se realiza una comparación, se observa que tanto el porcentaje de hogares con NBI como el de población residente en hogares NBI se redujo considerablemente para el Departamento San Pedro como para la Provincia entre 1980 y 1991 (Ver Cuadros 1 y 2). Pero para 1991 ya se verifica, también a nivel de departamento, que el porcentaje de población en hogares NBI es mayor que el porcentaje de hogares NBI (Ver Cuadro 2).

En base a la información suministrada por el Cuadro 1, la localidad de San Pedro de Jujuy está por debajo del índice del Departamento en cuanto al porcentaje de hogares con NBI, pero algo por encima del mismo en relación al porcentaje de población en hogares NBI. Entonces, si esta relación se mantuvo, lo que sería razonable, dado que en San Pedro de Jujuy se han llevado a cabo mayor cantidad de obras de infraestructura y de vivienda, el porcentaje de hogares con NBI debe haber crecido a nivel de Departamento entre 1991 y 1995, luego de la fuerte reducción registrada entre los dos censos. Lo mismo podría decirse con respecto a la población residente en hogares NBI.

En cuanto a lo primero (el aumento en el porcentaje de hogares con NBI) debemos hacer referencia a la forma en que este indicador se construye. Los indicadores de Tipo de Vivienda y Servicios Sanitarios, al vincularse a aspectos de infraestructura básica, no parece probable que puedan empeorar con el tiempo, por lo que un aumento en la proporción de hogares con NBI no debería explicarse por ninguno de ellos. En cambio, es de esperar que una situación económica más precaria pueda afectar al indicador de Hacinamiento, al obligar a algunas familias a aglutinarse, muchas veces como estrategia para hacer frente a la crisis. De igual manera, el indicador de Educación también podría ser más sensible a una coyuntura adversa, en la cual las familias se vean en el extremo de dejar de enviar sus hijos a la escuela. También el Criterio Combinado es muy sensible a la situación económica del hogar, ya que el aglutinamiento incrementa la proporción de integrantes del hogar por miembro ocupado, elevando en consecuencia las tasas de dependencia. En cuanto a la segunda parte de este indicador, vinculada al nivel de instrucción del jefe de hogar, debería ser menos sensible en el corto plazo.

En este punto, resulta interesante comparar los indicadores simples del NBI para 1980 y 1995, única información que se tiene de San Pedro de Jujuy, y que puede observarse en el cuadro siguiente:

Cuadro 4  : Evolución  de los  indicadores simples  del NBI
1980-1995 en San Pedro de Jujuy
% DE HOGARES CON
1980
1995
Hacinamiento
16.5
9.5
Vivienda Inadecuada
19.3
6.6
Condiciones Sanitarias
9.5
15.6
Asistencia Escolar
3.3
0.0
Criterio Combinado
10.5
15.6
NBI
40.0
36.1

El incremento en el indicador de Condiciones Sanitarias se vincula, seguramente, a las diferencias en la definición, ya apuntadas. El Criterio Combinado es el que refleja, con su incremento, la situación de crisis, ya que el alza en las tasas de desocupación incrementa la proporción de integrantes del hogar por miembro ocupado del mismo.

El aumento de la población residente en hogares NBI refleja el agrupamiento de personas en estos hogares, como estrategia de los hogares pobres en tiempos de crisis. Es decir que, si bien los planes de vivienda han significado, en muchos casos, una mejora sustantiva para grupos importantes de la población, esto no ha implicado, a la vez, que se reduzca la población que habita en hogares con NBI. Debe tenerse en cuenta que, en muchos casos, es difícil para los hogares pobres acceder a estos planes de viviendas populares, ya que en general estos benefician a hogares donde hay algún miembro ocupado en un trabajo estable (por ejemplo, docentes, empleados del sector público), como una suerte de garantía de pago.

Como la encuesta en San Pedro (1995) se realizó por el método de muestreo estratificado por conglomerados, es posible exponer los resultados por estratos. Al respecto, para una mejor comprensión de los resultados, cabe aclarar que el Estrato 1 corresponde a la zona de mejor nivel socio-económico, seguido por los Estratos 2 y 3. Tanto en el Estrato 1 como en el 2 se trata mayoritariamente de viviendas autoconstruídas en terrenos comprados, o planes de vivienda de muy larga data. El estrato 3, en cambio, está íntegramente constituido por viviendas FO.NA.VI., todas ellas de construcción muy similar, y que en su gran mayoría han sido otorgadas a docentes, o, en general, personas con un trabajo estable. Los Estratos 4, 5 y 6 tienen un predominio de núcleos muy carenciados, pero mientras que en el Estrato 4 hay una elevada proporción de terrenos fiscales apropiados, en el Estrato 5 hay predominio de viviendas autoconstruídas, y una zona de viviendas FO.NA.VI. En el Estrato 6 hay asentamientos en terrenos lindantes con tierras propiedad del Ingenio La Esperanza.

Cuadro 5: Porcentaje de hogares en situaciones de hacinamiento, con vivienda inadecuada, servicios sanitarios inadecuados y con probable falta de ingreso adecuado. San Pedro de Jujuy. Año 1995.

Estratos
Hacinamiento
Vivienda Inadecuada
Servicios
Sanitarios
Inadecuados
Criterio Combinado
Estrato 1
  2.1
  8.5
 2.1
  6.4
Estrato 2
  3.4
  ---
 1.7
  12.1
Estrato 3
 10.0
  ---
 ---
  8.0
Estrato 4
 11.6
  8.9
 33.9
  20.5
Estrato 5
 14.3
 13.0
 5.2
  26.0
Estrato 6
 12.1
  3.0
 45.5
  6.1

En el Cuadro 5 se observa que en el Estrato 6 hay 45.5% de hogares con servicios sanitarios inadecuados, llegando esta proporción a 33.9% en el Estrato 4. La influencia de los planes de vivienda se ve claramente en los resultados del Estrato 3, donde no se registran hogares en viviendas inadecuadas o con servicios sanitarios inadecuados.

Ahora bien, la mera existencia de planes de viviendas no garantiza el acceso a éstas de grupos pobres. Entonces, una reducción en el porcentaje de hogares con NBI no necesariamente implica reducción de la población que habita en hogares NBI. Más aún, la evolución de los indicadores NBI nos está mostrando un crecimiento de la población que vive en hogares NBI. Resulta entonces interesante analizar que es lo que ocurre por grupos de edad y sexo.

5. Población que habita en hogares NBI por grupos de edad y sexo

Cuadro 6: Porcentaje de población residente en hogares NBI por grupos de edad y sexo. 1991 (Departamento San Pedro).

1995 (San Pedro de Jujuy).

GRUPOS
TOTAL
VARONES
MUJERES
DE EDAD
1991
1995
1991
1995
1991
1995
0 - 4
45.8
51.5
45.3
51.1
46.4
51.9
5 - 9
44.1
46.9
44.0
44.3
44.3
50.6
10 - 14
37.4
52.2
38.1
51.9
36.7
52.5
15 - 19
34.1
46.7
34.6
46.9
33.6
46.5
20 - 24
33.6
44.6
33.9
49.2
33.4
40.0
25 - 29
32.7
39.4
33.1
33.3
32.4
43.9
30 - 34
33.7
35.0
35.2
30.4
32.3
38.9
35 - 39
32.1
38.5
34.6
34.3
29.7
41.1
40 - 44
27.6
37.2
29.2
46.0
26.1
27.3
45 - 49
24.9
39.3
26.9
38.9
22.9
39.6
50 - 54
22.9
43.8
25.5
39.4
20.4
48.4
55 - 59
23.9
38.2
27.2
39.1
20.0
37.5
60 - 64
25.2
32.6
26.2
30.0
23.9
34.6
65 - 69
22.3
25.0
24.4
21.4
20.1
27.3
70 y más
21.8
26.3
23.7
25.0
19.6
27.8
Total
34.6
43.4
35.4
43.2
33.7
43.5

Sólo se observan dos casos en los que el porcentaje de población en hogares NBI disminuye entre 1991 y 1995 : varones de 35 a 39 años y de 65 a 69 años. Para el resto de los grupos de edad, el porcentaje aumenta, tanto para cada uno de los sexos independientemente, como para los dos en conjunto.

Observando los datos para 1995 se ve que hasta los 14 años prácticamente la mitad de la población vive en hogares NBI.

Esto se vincula a la idea del "círculo perverso" de la pobreza. Los niños procedentes de hogares pobres enfrentan desventajas ya desde el inicio de sus vidas. Si bien la concurrencia a la escuela primaria es elevada (como se vio en el Cuadro 4), la educación no puede ser aprovechada integralmente, debido a sus otras carencias. Este punto de partida más débil influye en su trayectoria laboral, configurando una inserción marginal o nula en el mercado de trabajo.

Además, en el grupo de hasta 14 años de edad se observa un aumento muy importante en la población que habita en hogares NBI entre 1991 y 1995. Esto resulta un claro indicador de los efectos negativos que el modelo ha tenido sobre determinados grupos particularmente más desprotegidos.

Entre los jóvenes de 15 a 24 años, si bien la proporción que vive en hogares NBI es menor que para el grupo anterior (alrededor del 45%), también se observa un aumento substancial entre 1991 y 1995.

La proporción de población que habita en hogares NBI disminuye a medida que se observan grupos de edades más elevadas. Entonces, quienes aparecen como más perjudicados por la aplicación del modelo, en particular en esta etapa de convertibilidad, son niños y jóvenes. Esto refuerza la gravedad del problema, dada su proyección hacia el futuro a través de las generaciones más jóvenes.

Si bien las diferencias de proporciones entre varones y mujeres no resultan estadísticamente significativas, el mayor porcentaje de mujeres en hogares NBI en el grupo de 25 a 39 años podría estar reflejando la migración de varones en esas edades centrales en búsqueda de oportunidades laborales en mercados extra-provinciales o extra-regionales.

6. Conclusiones

Este aumento resulta llamativo, dado que el indicador de NBI se vincula fuertemente a cuestiones de infraestructura, que, si bien pueden deteriorarse en determinados períodos, difícilmente se reviertan (por ejemplo, la instalación de un baño con descarga de agua). Por ello, este crecimiento del porcentaje de hogares con NBI debe necesariamente relacionarse con los indicadores simples del NBI más sensibles al cambio en el corto plazo, y éstos se encuentran básicamente vinculados a la situación laboral, y a la posibilidad de reunir varias familias bajo un mismo techo.

Por último, este estudio llama a poner el énfasis en el hecho de que menor porcentaje de hogares con NBI no necesariamente es sinónimo de menos población con NBI. Y por eso no alcanza con dar acceso a determinada infraestructura básica a algunos sectores de la población.

Es la posibilidad de inserción laboral, con ingresos estables la que puede permitir a sectores sociales salir del círculo vicioso de la pobreza. A esto se debe sumar el acceso a niveles de instrucción elevados, para fortalecer a las generaciones más jóvenes.

Así, la mejor política para asistir a los grupos carenciados sería la de producir un cambio drástico en la situación actual y futuras tendencias del mercado de trabajo.

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NOTAS

1 La misma se realizó en el marco del Proyecto Encuestas en Hogares de San Pedro, llevado a cabo por investigadores de las Facultades de Ciencias Económicas de la U.N.Ju. -entre quienes se encuentran las autoras- y que cuenta con el aval y subsidio de la Secretaría de Ciencia y Técnica y Estudios Regionales (Se.C.T.E.R.) de la U.N.Ju.

2 Cabe aclarar que esta estratificación fue contrastada con datos del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991 relativos a nivel de instrucción y características de las viviendas, dando resultados satisfactorios.

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