APORTES METODOLOGICOS PARA EL ANALISIS E INTERVENCION EN SITUACIONES DE "POBREZA".

Autores: Lic. Silvia Fernández Soto Lic. María Silvina Cavalleri Jorge Tripiana Docentes Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires.

Lic. Silvia Fernández Soto: Mitre 1378 (CP 7000) Tandil, Pcia de Buenos Aires, TE: 0293-42120/ FAX: 0293-21928.

Lic. María Silvina Cavalleri: Machado 37 (CP 7000) Tandil, Pcia de Buenos Aires, TE: 0293-26267.

INTRODUCCION

El trabajo tiene como objeto dar a conocer una propuesta metodológica, denominada Sistema Integral de Información, que posibilita el análisis e intervención sobre problemas vinculados a la "pobreza" en el marco del conocimiento de la situación socioeconómica de la población de un partido determinado. De esto se desprenden dos preocupaciones interrelacionadas entre sí: a- una hace referencia a la producción de información a nivel de desagregación socio-territorial municipal; b- la segunda se refiere a las vinculaciones existentes entre la producción de conocimientos y los procesos de intervención. Es decir, cómo obtener información oportuna y precisa que permita elaborar recomendaciones prácticas en los procesos de gestión institucional a nivel municipal.

Entendemos que la comprensión de situaciones1 de pobreza no puede alcanzarse sin un estudio que abarque al conjunto de la sociedad y a los diferentes sectores que se distinguen en ella. Una visión de la totalidad posibilita la planificación de estrategias adecuadas de enfrentamiento a los distintos problemas sociales que se presentan hoy en la actualidad.

Hablar de pobres y pobreza hace referencia a sujetos sociales -individuos, grupos- que atraviesan situaciones en las que sus derechos se ven denegados, no garantizados.

Esta visión permite reconocer en estos sujetos la posibilidad de reivindicar y defender determinados intereses y necesidades, en espacios determinados de conflicto y negociación con el Estado y/o con otros actores sociales.

En los dos primeros ítems se realiza una caracterización sobre los principales estudios sobre la "pobreza" en nuestro país y los instrumentos más utilizados para su medición. Con esta caracterización no se pretende realizar ün "estado de la cuestión" o una síntesis apretada de los estudios de la problemática, sino puntualizar algunos trabajos institucionales que se realizan en la década del 80 y 90 los que delinean perspectivas de estudio. En el tercero, se plantearán algunos elementos metodológicos en torno al tratamiento de la información respecto a la dinámica social tendientes a la construcción de diagnósticos para el proceso de formulación, implementación y evaluación de programas sociales en el ámbito municipal.

1- ESTUDIOS ELABORADOS SOBRE LA POBREZA EN NUESTRO PAIS EN LOS ULTIMOS AÑOS.

En 1984 el INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) publica LA POBREZA EN ARGENTINA3 , en este trabajo se pone en evidencia la magnitud y relevancia del problema de la pobreza. Las fuentes que utiliza son los datos censales de 1980 desde donde se construyen indicadores de privación y se definen niveles mínimos de satisfacción.

Este trabajo constituye un antecedente significativo en el estudio de los hogares con NBI en los grandes aglomerados urbanos, las ciudades intermedias y las localidades rurales y semirurales. A partir de ese año el INDEC elabora diferentes trabajos sobre el tema4 . En 1987 se comienza con el proyecto de INVESTIGACION DE LA POBREZA EN LA ARGENTINA (IPA)5 que construye diferentes documentos donde se señalan no sólo la magnitud sino también distintos aspectos del problema. En estos trabajos se puede ir perfilando la conformación de la llamada nueva pobreza. La IPA contemplaba objetivos prácticos de articulación entre el conocimiento y la intervención. Esto se visualiza en la pretensión de brindar información a los organismos responsables de la planificación y gestión de las políticas sociales.

En la década del noventa se conforma el Comité Ejecutivo para el Estudio de la Pobreza, integrado por profesionales y expertos del INDEC y la Secretaría de Programación Económica del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación, quienes elaboran una serie de documentos sobre la situación de la pobreza en Argentina.

Desde UNICEF Argentina, se construyeron también estudios que dan cuenta sobre diversos aspectos relacionados con el proceso de empobrecimiento sufrido por nuestra sociedad.6 En los últimos años se han producido desde las Universidades Nacionales, el Conicet y los Organismos Internacionales una multiplicidad de trabajos que ponen en evidencia los cambios atravesados en el mercado de trabajo, en los ingresos de la población, en los diferentes sectores sociales de la Política Social estatal (educación, salud, vivienda, etc.). Este movimiento reflejado en la producción de diferentes estudios, muestra que el problema de la pobreza y otros problemas sociales vinculados a ella ocupan un lugar central en la agenda pública de la sociedad. Este debate comprende tanto la discusión sobre cómo intervenir en ella, es decir cómo enfrentarla, así como su conceptualización y sus formas de medición.

2- PRINCIPALES INSTRUMENTOS PARA LA MEDICION DE LA POBREZA.

Los principales instrumentos para la medición de la pobreza en nuestro país han sido la identificación de los hogares o personas: 1- con necesidades básicas insatisfechas (NBI) 2- por debajo de la línea de pobreza.

Ahora bien, ¨en qué consisten estos instrumentos metodológicos de medición?

2-1. Definición de la pobreza por necesidades básicas insatisfechas.7

Tres condiciones representan niveles críticos de privación de los hogares en sus necesidades habitacionales: hogares con más de tres personas por cuarto, o que habitan una vivienda de tipo inconveniente o no tiene ningún tipo de retrete o retrete sin descarga de agua. La cuarta condición señala la insuficiencia de acceso a la educación básica: hogares con algún niño en edad escolar que no asiste a la escuela. La quinta condición representa una potencial incapacidad de los hogares de obtener ingresos suficientes para una subsistencia adecuada: hogares con cuatro o más personas por miembro ocupado cuyo jefe tiene bajo nivel educativo.

Los indicadores NBI tienen como unidad de medida el Hogar, aunque puede ser desagregada a nivel de las personas y/o al nivel territorial8 . La utilización de fuentes censales plantea ciertas limitaciones al análisis del problema. Entre otros elementos críticos de este enfoque podemos señalar que, uno de los aspectos no incluidos en la medición de la pobreza desde esta perspectiva es la problemática de la salud. Con respecto a los indicadores sobre calidad constructiva, no permiten determinar correctamente el tipo de vivienda, o sea que no clarifica sobre si la vivienda es adecuada o no. En el caso de la medición del hacinamiento no se toma en cuenta la cantidad de metros cuadrados por habitante, lo cual nos daría mayor precisión sobre esta situación, pero como este dato no surge del censo no se considera9 . Con respecto a los servicios públicos, el censo recoge aquellos datos de los servicios que llegan al interior de la vivienda, pero no recoge información sobre datos referidos a elementos contextuales: por ejemplo si la vivienda está o no sobre pavimento, distancia a calles pavimentadas, distancia a instituciones públicas (comisarías, hospitales, escuelas, guarderías, etc), etc. Desde esta metodología de medición de la pobreza tampoco se incluye la problemática alimentaria, problemática central en el proceso de reproducción inmediata de la población. Como se señaló anteriormente, en la década del noventa, desde esta perspectiva se comienzan a realizar estudios desde el CEPA. En estos trabajos se amplían las NBI a medir, de modo de dar cuenta de diferentes carencias de la población según los datos suministrados por los CNPV, pero no se saldan las limitaciones señaladas más arriba10 . El CEPA define veinte indicadores de carencia, incluyendo los indicadores utilizados en el estudio de 1984 elaborado por el INDEC y se calcularon tasas de escolarización para distintos grupos poblacionales. Los veinte indicadores seleccionados han sido agrupados de la siguiente forma: los indicadores que se refieren a la capacidad de subsistencia, a las condiciones de la vivienda y servicios sanitarios, y a educación11 . Como se puede observar, la mayor parte de los indicadores de pobreza medida por medio de la consideración de las necesidades básicas, hacen referencia al tipo de vivienda y al grado de hacinamiento. Al respecto Katzman sostiene que este índice "sólo reacciona ante deterioros muy severos del ingreso de los hogares y con un rezago considerable. De este modo, cuando una crisis económica causa la pauperización de muchos hogares, un gran porcentaje de ellos registrará ingresos por debajo de la línea de pobreza, pero sin mostrar carencias críticas en las dimensiones de necesidades básicas incorporadas en el índice." (Katzman: 1989, en Golbert, L. y Tenti, E.: 1993, pág. 23)12

2-2. Definición de los hogares pobres por medio de la metodología de la línea de pobreza.

La línea de pobreza se suele construir duplicando el valor de esa canasta, debido a que la canasta de bienes alimenticios asegura una nutrición adecuada y los alimentos significan desde esta perspectiva, aproximadamente la mitad del gasto de los hogares de ingresos más bajos.

Se entiende que la construcción de una canasta alimentaria debe satisfacer ciertos requisitos, a saber: "a- Los bienes alimentarios que la componen deben garantizar, tanto en cantidad como en calidad, la satisfacción de las necesidades nutricionales de la población.

b- Por tratarse de una canasta, que debe ser valorizada para determinar la relación que mantiene con el ingreso del hogar, los alimentos que la componen deben ser aquellos de menor costo, siempre que aseguren la satisfacción de las necesidades nutricionales.

c- Los bienes alimentarios que componen la canasta son seleccionados respetando los hábitos culturales de la población." (Morales, N.:1988, págs. 3-4) El supuesto teórico de este planteo es que la factibilidad de que un hogar satisfaga o no las necesidades básicas está relacionado con el nivel de los ingresos que logra obtener. Este es el criterio que se utiliza para la delimitación de los hogares pobres, es decir, un hogar será considerado pobre si sus ingresos corrientes resultan inferiores al valor del conjunto de bienes que posibilitan la satisfacción de las necesidades básicas.

Pero la realidad, particularmente los fenómenos de pobreza, son más complejos que la delimitación de la satisfacción o no de una canasta alimentaria, materializándose múltiples arreglos familiares. Entre otros, puede suceder que una unidad doméstica obtenga recursos por arriba de ese punto normativo y a pesar de eso no reciba un determinado conjunto de bienes y/o servicios; podría suceder lo contrario, los ingresos ser inferiores y acceder a esas mercancías.

Esto refleja situaciones en las cuales los hogares han adquirido con anterioridad determinados bienes, y al día de la fecha los siguen usufructuando (un ejemplo típico es la vivienda), también puede suceder que el hogar utilice ahorros.

Estos escenarios que se construyen en el campo de la pobreza dan cuenta de la heterogeneidad de la misma. Esto ha llevado a la identificación de por lo menos dos fenómenos: pobreza estructural y nueva pobreza.13 Las metodologías de medición de la pobreza desarrolladas anteriormente no implican dos formas alternativas de arribar al mismo resultado. Ambas pueden registrar fenómenos que son diferentes a nivel conceptual, los cuales constituyen diferentes manifestaciones de la noción de pobreza. Esta constatación generó el reconocimiento del carácter complementario de ambas perspectivas intentando aproximaciones integradoras.14

3- ALGUNOS APORTES PARA EL ANALISIS DE SITUACIONES DE POBREZA. SISTEMA INTEGRAL DE INFORMACION A NIVEL MUNICIPAL.

Asimismo, en trabajos de investigación previos referidos al ámbito local (Tandil, Provincia de Buenos Aires) se ha verificado la ausencia de registro y sistematización de datos básicos e imprescindibles para la medición de la magnitud de determinados problemas sociales a nivel municipal. La ausencia de diagnósticos precisos impacta directamente en forma desfavorable en los procesos de planificación, gestión y evaluación de los planes, programas y proyectos sociales.

De esta manera se considera necesario diseñar estrategias e instrumentos metodológicos tendientes a superar estos obstáculos identificados. En este sentido, se diseñó un Sistema Integral de Información que apunta fundamentalmente a dar respuesta a uno de los principales problemas de los que adolecen las políticas sociales: el déficit en materia de precisión y oportunidad de datos para evaluar el alcance de determinados fenómenos sociales.

Precisión hace referencia a "la inclusión de los aspectos necesarios y suficientes para la comprensión del problema en estudio" y oportunidad "a que las informaciones proporcionadas (por los diagnósticos), deben presentarse en el momento en que la necesidad de la acción lo señale como oportuno; pues de lo contrario, los datos pierden actualidad".15 (Pichardo Muñiz, A.: 1991, pág. 71) El Sistema Integral de Información constituye una tecnología organizacional que contempla la sistematización de la información dispersa en relación a los procesos de gestión social municipal en torno al ámbito de las políticas sociales y crea bases de datos a través de la recolección de datos primarios acerca de la situación socio económica de la población local, de modo tal de contribuir:

a) con la disponibilidad de información exhaustiva, confiable y rápida para los procesos de planificación, control, seguimiento de calidad y evaluación de los procesos sociales;

b) efectivizar mecanismos de coordinación interinstitucional y constitución de equipos interdisciplinarios tendientes a promover el intercambio y profundización de la información relacionada a la situación socio económica del ámbito local;

c) mejorar la gestión institucional en torno al tratamiento de la información, mediante la transferencia de una tecnología organizacional.

Para alcanzar los objetivos explicitados se considera necesario desarrollar una serie de acciones -las que incluyen diversas tareas16 -, entre las que se destacan:- Elaboración de diagnósticos situacionales en materia de sistemas de información por áreas en las instituciones de Bienestar Social Municipal.- Diseño, implementación y procesamiento de datos de la encuesta de hogares.

- Diseño de la arquitectura del nuevo Sistema Integral de Información.

- Puesta en marcha en las instituciones del Sistema Integral de Información.

- Capacitación del personal de la institución en la nueva tecnología organizacional.

- Elaboración y difusión de informes periódicos sobre aspectos contenidos en el nuevo Sistema Integral de Información.

Se considera de fundamental importancia la complementación de la información registrada y provista por las distintas áreas de las instituciones con la que brinda un instrumento como la encuesta de hogares. Este instrumento posibilita el conocimiento de aspectos de la realidad socio-económica, aquellos considerados básicos para caracterizar la situación social de los individuos y familias contemplando su inserción en la estructura económico social. Los aspectos que se incluyen son los vinculados a la caracterización de la conformación demográfica de la población, los que se refieren a la inserción de esta población en la producción social de bienes y servicios y aquellos relacionados con la participación de la población considerada en la distribución social de los bienes y servicios. (Marco teórico y metodológico de la EPH. INDEC) Cabe señalar que no se pretende solo un conocimiento particularizado de los distintos aspectos mencionados, sino también la elaboración de un sistema integrado de indicadores sociales que dé cuenta de la realidad en su conjunto.

El relevamiento sistemático y periódico de datos contribuye a la realización de análisis comparativos que expresen la dinámica de la realidad socio económica.

La rigurosidad metodológica en el proceso de elaboración e implementación de la encuesta de hogares, ya sea en la identificación de los indicadores, en la producción de la muestra, en la recolección de los datos, es central para que la información que se obtenga sea representativa del conjunto y confiable.

Entonces, tanto la información recabada en las instituciones -y su periódica actualización- como la puesta en marcha de la encuesta de hogares convergen en el Sistema Integral de Información articulando dos ejes centrales en el análisis de las vinculaciones entre Estado y Sociedad Civil: a) dinámica de la oferta institucional, b) dinámica de la demanda poblacional. El Sistema Integral de Información constituye una herramienta que contribuye mediante la disponibilidad de información confiable al diseño de políticas y mejoramiento de la gestión institucional en áreas como la de salud, educación, vivienda, etc.

4- OBSERVACIONES FINALES

La metodología que se propone, como proceso continuo de conocimiento, es a la vez una herramienta de transformación. No solo es un modo de pensar lo local, es también un instrumento que posibilita planificar soluciones.

El Sistema Integral de Información contempla datos que permiten reconocer las desigualdades sociales, económicas, culturales, presentes en el ámbito de lo local. Es decir, se tiende a la construcción de una visión de totalidad que incorpora las diferencias; asimismo dicho Sistema no niega otras metodologías de medición de la pobreza como las analizadas anteriormente, sino que las incorpora como informaciones secundarias que complementan las producidas por las fuentes primarias consideradas en el mismo.

Consideramos que este Sistema contribuye al fortalecimiento de la capacidad de gestión institucional del municipio en el área de lo social, y esta metodología - precisa y específica- aporta elementos esenciales para la promoción de procesos sociales de mejoramiento de la calidad de la gestión de programas y proyectos sociales implementados en el ámbito local.

5- NOTAS

1 El término "situación", tal como fue definido por Matus, hace referencia a las relaciones entre actores y acciones.

Al respecto señala: "Situación es donde esté situado algo, ese algo es el actor y la acción. Acción y situación conforman un sistema complejo con el actor. La realidad adquiere el carácter de situación en relación al actor y a la acción de éste. Por eso una misma realidad es al mismo tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de cómo está situado el actor y cuál es su acción...De manera que la situación es todo aquello que es relevante para la acción...La situación es condicionante del actor y de la acción, y la acción de los actores es eficaz en la construcción de la situación. En la situación, aparece un componente estructural y un componente fenoménico específico que cubre o envuelve esa estructura típica.

Ambos elementos integrantes y distintivos de una situación, están en permanente interacción." (Carlos Matus citado en Pichardo Muniz, A.: 1991)

2 Seguimos aquí, básicamente la descripción esbozada en Fernández Soto S: 1995, pto. 1 y 4; y Fernández Soto S. 1996, pto. 2 de la sexta parte.

3 Trabajo elaborado por Altimir, O.; Minujín, A.; y Somigliane, H.

4 Entre otros, podemos señalar aquellos que pretendieron integrar en el estudio de la pobreza criterios de Línea de Pobreza y Necesidades Básicas Insatisfechas. Véase: Beccaria y Minujín: 1985, Beccaria: 1987.

5 Este trabajo fue dirigido por Alberto Minujín.

6 Véase entre otros, los documentos de trabajo Nø4, Nø5, Nø6, Nø7, Nø8 y Nø13.

7 Para profundizar sobre este enfoque véase el estudio "La pobreza en Argentina", INDEC, 1984, el cual constituye el primer trabajo a partir de esta perspectiva realizado en nuestro país, basándose en los datos del censo de 1980.

8 Se puede delimitar a nivel territorial en base a la incidencia o prevalencia numérica de hogares pobres sobre el total de hogares, o cantidad de población pobre sobre población total de un lugar determinado. Estos estudios territoriales suelen complementarse con indicadores que dan cuenta del desarrollo de la comunidad, como por ejemplo la Tasa de Mortalidad Infantil (TMI), la Tasa de Fecundidad (TF), la Tasa de Mortalidad (TM), la Esperanza de Vida al Nacer (E o), etc.

9 Otra problemática que se relaciona con el hacinamiento es la promiscuidad, desde esta perspectiva se la excluye de las condiciones consideradas mínimas.

10 Véase entre otros, el Documento de Trabajo N§ 4 del CEPA. En esta publicación se presenta una cuantificación del fenómeno de la pobreza en la población en relación a la satisfacción de Necesidades Básicas y de la distribución geográfica.

11 Para conocer las principales características, los criterios que orientaron su selección y los resultados estadísticos para el total país y diferentes delimitaciones regionales (provincias, partidos) véase los Documentos de trabajo Nø 1, Nø2 y Nø 3 del CEPA.

12 Sin embargo, el autor, siguiendo el planteo de Katzman aclara que "cuando se produce un brusco cambio en los precios relativos -típico de una economía de alta inflación como la Argentina- es altamente probable que los salarios queden rezagados con respecto a otros precios de la economía, como por ejemplo el de las locaciones. En este caso ciertos grupos deben buscar otro lugar para vivir, seguramente de peor calidad.

Como consecuencia, es posible que -desde el punto de vista de los indicadores de pobreza- ya no sean más considerados como "pauperizados" y pasen a ser incluidos en la categoría de pobres estructurales. Más aún, ciertos sectores de la población con trabajo estable y salarios relativamente estables pueden ser clasificados como "pobres estructurales" al no tener acceso a una vivienda adecuada." (Tenti, E.: 1993, pág. 23)

13 "El grupo de los pobres estructurales enfrenta serios problemas en su hábitat, especialmente en vivienda e infraestructura social y de servicios, pues una gran proporción reside en asentamientos precarios. Los empobrecidos o pauperizados se caracterizan por 'la caída del consumo de bienes elementales y del acceso a la salud, a la educación, la recreación, etc. Este grupo está formado tanto por familias pobres, que habían logrado en cierto momento mejorar su situación relativa como por sectores que contaban con un aceptable nivel de vida, a los que una permanente contracción del ingreso real ha llevado a vivir en condiciones que no se distinguen por el consumo de la de los pobres estructurales'." (Golbert, L. Y Tenti, E.: 1993, pág. 24)

14 Para una metodología integrada de la medición de la pobreza véase Boltvinik, J.:1992.1

5 El logro de estos requisitos está condicionado fundamentalmente por algunos elementos. Véase Pichardo Muñiz, A.: 1991; pág 71.

16 Por razones de espacio, simplemente se enumeran las líneas de acciones generales sin desagregar las tareas que incluyen como así tampoco las relaciones entre las mismas.6-

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